学人初作丨【张茂元】制度要素的有机组合：寻租理论评价的一种新的视角
学人初作
制度要素的有机组合：寻租理论评价的一种新的视角——以金融押运行业的制度变革为例
（照片为作者就读博士时的照片，由作者本人提供）
张茂元
作者发表本文时为北京大学社会学系2004级博士研究生，现为广州大学公共管理学院政府管理系教授，博士生导师
原文刊于《社会》2005年第3期
编者按：
《社会》向来以做青年学人通往学术之门的第一块铺路石为己任，刊发了很多学者的处女作。今特设“ 学人初作 ”专辑，以志纪念，以期未来。
由于编辑部不完全掌握作者发文时的具体单位和著作信息，请在《社会》刊发过处女作的学者跟编辑部联系，联系邮箱：society1981@163.com。谢谢！
寻租理论
寻租——按照涂洛克（Tullock，1993：22）的经典定义——就是“利用资源，通过政治过程以获得特权的过程；在这个过程中，一些人的损失大于另一些人的所得”。
在此，寻租有两个关键特征：一是通过政治过程并获得特权；二是造成社会福利的净损失。前者是行为描述，而后者则是福利结论。在寻租理论中，“通过政治过程”可以有两种方式：一是在立法层次上游说制定或是废除某些制度以获得特权；二是改变制度的实施，使得自己事实上不受某制度约束或从某制度中获取额外收益，从而获得虽然制度上没有规定但是事实上拥有的特权。可见，“通过政治过程”，并不必然意味着要改变制度。此外，寻租理论有着强烈的价值取向，其目标是要实现社会价值、社会福利的最大化。就此目标而言，人们并无太多的异议——尽管我们至今尚未能就社会福利的计算达成一致。
从自由市场的观点出发，自由市场被认为能够实现资源配置的最优化。寻租理论也正是因此强调寻租过程中的政治过程。因为在自由市场的观点看来，政府的参与只会阻碍市场发挥其应有的功能。然而这种过于武断的看法，已经被证明是过于片面的。
寻租理论（Golander，1984；Tullock，1993；Tollison and Congleton，1995；Krueger,1996）看到了现实制度的差异性以及企业和个人改变制度和制度实施的能力，但是坚持一种完美制度的想象，并将现实制度与想象中的完美制度进行比较，进而分析制度变革和制度实施的变形所带来的社会福利的净损失。这就是所谓的寻租。
不仅如此，寻租理论还隐含地认为政府有能力设计完美的制度；而企业寻求特权的政治过程则必然带来社会福利的净损失。这就要求政府是全知全能并且保持中立状态。然而，这是一种不现实的假想。
D·诺斯（North，2002）指出，国家有两个相互冲突的目的：一是使统治者的租金最大化，二是设计一套有效率的产权制度。国家的政策也常常在这两个相互冲突的目的之间摇摆。“寻租理论强调了国家在经济体系中所扮演的负面角色——人为地创造租金……但是寻租理论并没有发展出能够告诉我们如何在一个有效率的政治框架中从事交易并从中获取收益的理论架构。寻租理论将寻租成本看作是偏离竞争均衡——有效率的政府，零交易成本——的一种浪费。”（North,1984：39）寻租理论在强调寻租对社会福利所造成的净损失时，忽视了政府对实施和保护有效率的产权的作用，也忽视了各经济主体在寻求自身利益的同时能够增进社会福利的可能性。
寻租理论，强调了企业通过政治过程获利时所引致的社会福利的净损失。这样的分析侧重点在某种程度上形塑并强化了公众对个人和企业以及其他利益群体参与政治过程、制度过程的反感。然而，只要相关制度影响企业的行动集和获利机会，企业就有强烈的参与制度过程的动力。而且，企业参与制度过程并不必然导致社会效率的降低。
企业试图通过影响制度来获利，政府同样试图通过影响制度来实现其利益的最大化。没有任何证据表明，政府比企业更能在寻求自身利益的同时避免社会福利的净损失。
布坎南（Buchanan）进一步指出，企业通过影响制度来获利的行为和企业通过生产来获利的行为，本质上并无区别——都是最大化自身利益的活动；只是由于制度结构的差别而导致前者是寻租行为，而后者则是寻利活动（Tollison and Congleton，1995：47）。企业并不比政府更倾向于“喜欢”在寻求自身利益的同时损害他人利益。布坎南的分析还将我们的研究视角转向制度结构而非企业试图影响制度的努力。
进一步而言，深究究竟是政府还是个人或者企业应该拥有、或者谁拥有更多的改变制度的权利，是没有意义的。“政府应被视作是与经济体系相互作用的一个内在参与者……；而不是一个附着于经济体系之上的、负责解决协调失灵问题的外在的、中立的全能机构”（青木昌彦、金滢基、奥野－藤原正宽等，1998：47）。哈耶克（Hayek，2000）在批评全能的建构主义的同时，也揭示出制度是利益相关方参与建构的结果，而不是国家、政府或是某些人先知先觉的单方面的设计。制度环境同样是一个不断变动的过程，而不是一次性设计的结果。
从这个角度来说，制度的制定和实施，总是由政府、企业以及其他利益相关者的策略互动内在决定的。
一个现象
FD公司是一家具有十多年历史的中型民营企业，其主要经营的项目包括房地产和高科技农业等。此外，FD公司还和一家国外的保安器材有限公司合作创建了合资公司DV——专门从事防弹运钞车的生产与销售。其产品主要销售给金融押运公司和商业银行。
在防弹运钞车的生产与销售过程中，FD公司判断我国的金融押运行业具有巨大的市场潜力，其中有丰厚的垄断利润。
FD公司发现：目前的金融押运存在两种方式，即银行自运和专业押运。相比较而言，专业押运由于能够同时为同一地区的多家银行提供金融押运服务，因而具有规模经济的优势。同时还具有人员、枪支、车辆和金库等管理上的优势。而且，在银行自运状态下，银行还承担了押运过程中所有的风险（财务丢失、人员伤亡等）。出于转移押运风险和提高主营业务效率的考虑，部分银行已经出台相关规定，要求各地分行移交金融押运业务。
例如，中国工商银行总行于2001年发文要求各地分行：
立即开展枪支弹药管理使用情况大检查。……对存在违反枪支管理使用规定、敷衍、检查不深入、整改措施落实不到位等行为的机构和人员要予以严肃处理，并追究有关领导责任。当地已建立专业守押公司的，必须积极与有关部门协商，年底前务必将守押任务移交出去；当地尚未建立守押公司的，要根据实际情况，通过建立中心库、集中守押、他行代理等形式，积极稳妥地做好“减库、减人、减枪”工作……
中国建设银行也有类似规定：
当地守押市场已建立、且操作比较规范的城市所在地的分行，将守护押运业务委托给社会专业的保安公司和押运公司承担。并由保安公司和押运公司承担相应的风险和责任。
与此同时，外资的竞争和上市的压力也迫使银行移交金融押运业务。中国的金融业即将向外资开放，将面临更加激励的国际竞争。潜在的竞争压力已经迫使各银行精简机构以提高效率；剥离非主营业务以集中精力提高主营业务的竞争力。银行移交金融业务提高了金融押运市场的潜在价值。但是，由于牵涉到枪支使用和管理问题，以及金融安全等问题，金融押运行业受到国家的严格管制。
而公安部的相关规定则事实上赋予了保安公司在金融押运行业的特许经营权。
拓宽保安服务市场……例如根据客户要求，有条件的地方可以承担……货币……的运输、押送任务。有条件的地方可以建立专门的分队承担，并可配备一定数量的枪支（枪支的配发、购置渠道等管理规定另行通知）。
这样，保安公司垄断了金融押运公司的开办权，因而事实上垄断了金融押运行业。但是，多数保安公司（及其主办的金融押运公司）经营状况的不善，事实上并未能完全获得这部分增加的价值。
而且，银行剥离金融押运业务并不等于FD公司的市场机遇。如果银行自己开办金融押运公司或是入股金融押运公司，那么FD潜在的市场机会会被削弱，甚至消失。因为银行在金融押运业务上具有很强的专业优势和本身所具有的人际关系网络。
可见，FD 公司发现了潜在的市场价值，但是，要想获得这些价值就必须先得进入金融押运行业。而要想进入金融押运行业，就必须获得持枪权，但这在现阶段是几乎不可能的；因此就得寻求与保安公司合作的途径。但目前并没有任何法规规定民间资本可以建立或者入股受到严格管制的保安公司或者押运公司。不仅如此，FD公司还得和银行以及其他民间资本进行竞争。
首先，为了能够获得金融押运行业中的潜在价值，FD公司开始定期（每半月左右一次）向公安部提交其有关国外金融押运业的发展历史、现状和可能走向的研究，以影响公安部相关政策的制定和实施。在这项工作中，FD特别强调国外金融押运社会化（即由民间资本来经营）的现状和趋势；以及国内金融押运所面临的困境。目前，公安部已经向国务院申报有关在金融押运行业引入民间资本的报告，并已得到批复进行深入调研和着手试点工作。另外，公安部已经在酝酿保安公司社会化——即允许民间资本入股保安公司——的方案。
同时，FD公司通过向银行强调金融押运业务移交的必然性和紧迫性，来促使银行尽快移交金融押运业务。为了实现这个目的，FD定期向人民银行、银监会以及各商业银行总行和其目标市场里的地方银行，递交公司在这方面的最新研究。其内容主要包括银行自运的弊端、专业押运的优势、国外的相关动态，以及押运业务移交对银行的意义等。
此外，FD公司还向银行强调《中华人民共和国商业银行法》有关禁止银行混业经营的规定，以降低银行投资金融押运行业的动力。
《中华人民共和国商业银行法》（以下简称《商业银行法》）明确规定商业银行不能投资境内非银行金融机构，而金融押运公司就“极有可能”属于一种非银行金融机构：
商业银行有下列情形之一，由中国人民银行责令改正，有违法所得的，没收违法所得，并处以违法所得一倍以上五倍以下罚款，没有违法所得的，处以十万元以上五十万元以下罚款；情节特别严重或者逾期不改正的，中国人民银行可以责令停业整顿或者吊销其经营许可证；构成犯罪的，依法追究刑事责任：……在境内从事信托投资和股票业务或者投资于非自用不动产的；向境内非银行金融机构和企业投资的。
FD不仅向银行强调该规定，同时也向公安部、地方政府等政府部门强调该制度的存在，以阻止银行进入金融押运行业。
到目前为止，FD公司已经在多个省市地区和当地银行、公安和保安公司达成了共同组建金融押运公司的框架性协议；并在部分地区成功入股、组建金融押运公司。
民间资本进入金融押运行业的效率分析
从案例中我们可以看到，FD公司具有游说政府（公安部）的实际行为，而且也通过排挤商业银行的介入而获得了一定的特权——尤其是先入权。然而，根据寻租理论的分析，这似乎已经无可避免地要带来社会福利的损失。况且，企业似乎在行使着政府的权力，在做应该由政府来做的事情。不过，在下此定论之前，我们有必要先分析民间资本（FD公司所代表的）进入金融押运行业所带来的效率意涵。
由于保安公司不是合法的法人实体，而且还缺乏资金，因而未能完全实现其在金融押运行业的垄断利润。而其以各种变相的方式克服制度制约，事实上建立金融押运公司并运营，也必然需要支付额外的成本。在这种情况下，民间资本的进入（入股保安公司、金融押运公司）是解决制度困境，实现潜在利润的途径。民间资本通过组合已有的制度要素，不仅为自己营造了一个能够获得高额利润的制度环境；同时也解决了金融押运所存在的制度困境。使得金融押运市场能够正常、合法地运转，实现了公安、银行、保安公司和民间资本的多赢。
退一步而言，即使金融押运公司能够在违背现有法律体系的情况下成立并运营。金融押运公司也会由于垄断而导致没有效率；而产权的不明晰，又进一步削弱了其提高服务质量的激励，所有这些都会导致社会福利的损失。
如图1所示，在民间资本进入之前，金融押运公司在垄断价格Mb上，提供数量为Z的服务。假定其边际成本为Cb（假设边际成本等于平均成本，这并不会影响分析结果）。这样，金融押运公司将获得数额为ABCbMb的垄断利润。
引入民间资本，并没有从本质上改变金融押运公司的垄断地位。但是由于民间资本之间的竞争是相对自由、开放的，因而民间资本所面临的市场竞争也就更激烈。同时，民间资本的进入还有利于建立更加清晰明确的产权结构。所有这些都促使民间资本进入后的金融押运公司有更强的降低成本的动力。因而可以预期，民间资本进入金融押运行业，能够提高金融押运公司的运营效率。
比如，民间资本进入之后，金融押运公司的边际成本曲线由Cb降到了Cs（等于边际成本）。那么金融押运公司将在Ms的价格上，提供数量为N的服务。这时，金融押运公司所能获得的垄断利润为CFCsMs。民间资本和保安公司共同享有这份垄断利润。
在金融押运行业引入民间资本后，银行在更低的价格Ms上（Ms＜Mb）得到了更多的服务N（N＞Z），因而获得了额外的消费者剩余ACMsMb。同样可以证明：CFCsMs＞ABCbMb。也就是说，民间资本的进入为金融押运公司带来了更多的利润。保安公司和民间资本的境况同时得到改善。可见，只要民间资本的进入事实上降低了金融押运公司提供服务的成本，这就是一个各方（银行、保安公司、民间资本）的处境都能得到改善的博弈。不仅如此，民间资本的进入（尤其是入股保安公司）还可以解决一系列的制度困境（见上），从而营造一个更加协调的、合法的金融押运行业的制度环境，这无疑提高了政府的效用。
显然，寻租理论未能很好地解释上述现象，其理论解释的边界开始凸现。那么，我们又应该如何来理解企业的类似行为呢？
一个分析框架：制度要素组合
在D·诺斯（North，1991,1994）看来，制度首先是一种约束，它规定了人们可选择的行为方式；制度还影响着生产和交易的成本；制度的本质是一种秩序，能够降低交易当中的不确定性；制度还是一种激励结构，决定了经济活动的经济绩效。
国家政治组织决定和实施正式的经济、政治制度。而这些正式制度及其实施的有效性（跟技术有关）决定了交易的规则和交易成本的大小，也决定了创新的激励机制。随着交易的扩展，交易成本的增长，相对价格发生变化，原有的制度均衡就会被打破。而新制度的形成又是由各利益相关者的讨价还价决定的。
D·诺斯关注制度对交易成本、经济绩效和激励机制的影响，进而强调各参与人的博弈决定了制度的变革。但他的分析基本上是从国家、地区等宏观的角度展开的，而缺乏对企业在一定的制度约束下作出调适的努力的分析。D·诺斯也没有给予制度的不完全性和制度的实施成本等问题以足够的关注。考虑到制度的不完全性和实施的成本，制度约束的现实边界就是模糊的，企业需要自己作出判断。对制度的现实约束边界的判断影响到企业的现实行为，进而影响其获利机会。而企业识别制度约束边界进而作出调适的努力可能会引致制度变革，但并不必然如此。
制度对企业活动的影响，至少可以通过两种方式发生作用。
第一，通过影响各生产要素的相对价格，进而引导企业对生产要素的配置。
在新古典理论中，企业根据劳动和资本的相对价格来决定劳动和资本的最优配置，以实现投入的最大回报。而劳动和资本的相对价格不仅由其本身的特质决定，也受相关制度的影响——不仅可以通过影响供求关系起作用，也可能直接对价格作出规定。如，最低工资法提高了劳动的相对价格。相应地，企业就会更多地投资于技术而减少劳动的雇佣，以实现投入的最大回报。相反，最高工资法则会激励企业加大其在劳动要素方面的投入比例。可见，“特定的资源配置的方式依存于各种制度，依存并取决于其企业所处的制度性框架。”（青木昌彦、奥野正宽，1999：13）也就是说，制度通过影响生产要素的相对价格，决定了企业最佳资源配置的方式。
第二，制度通过影响企业活动的机会集，进而决定企业的获利机会以及相应的风险。
制度是约束和权利的集合体。它规定了企业可以做什么和不可以做什么。因此，相关的制度环境决定了企业的投资是否合法、是否可行，也影响着企业的投资能够在多大程度上实现收益的最大化。D·诺斯（1994）认为制度（及其所利用的技术）通过影响交易和转化成本，进而决定了人们从事经济活动的获利性与可行性。
新古典经济学将企业等同于一个生产函数。企业对劳动、资本等有形资产进行合理配置，进而实现利润最大化。这种分析的基础是：存在一个自由、完全竞争的市场，而企业则根据市场上的价格信号调整自己的行为，进而实现资源的最优配置。“在这种分析逻辑下，其他一些协调与组织经济活动的制度和组织则被置于无足轻重的地位，法律和政府的存在仅仅是作为保护私有产权和完全自由竞争的工具……人们在市场中的交易过程则被过滤为单纯的价格机制的操作。”（Coase，Alchain，North，et al.,1996：2）
然而上述分析已经指出，制度是一种不可或缺的要素。我们知道，由于有限理性和信息成本的存在，不存在完全的、均质的制度。不同主体所面临的制度约束是不一样的；对于不同主体来说，同一制度的效力也是不一样的；各主体改变或者影响制度的能力也是不一样的。进一步而言，企业不仅在一定的制度约束下从事活动，而且制度本身也可能成为企业活动的对象、原料。这不仅仅指改变制度，更重要的是：就像对生产要素进行组合一样，企业在一定的程度上可以根据制度的不同特性（包括权利与约束）来组合多项制度（要素），为自己营造一个更加协调、有利的制度环境，进而实现回报的最大化。而在特定的情况下，企业进行制度要素组合的努力也可能引致制度变革。
制度之间可能存在的不协调为制度要素的组合创造了更大的空间。制度之间的不协调增加了制度环境的不确定性，给企业活动带来更大的风险，同时也可能缩小企业可选择的行为集。在绝大多数情况下，制度的制定是分散且相互独立的。一个国家除了专门的立法机构外，还存在许多有权利制定行政法规、条例、行业政策的各种行政主管机构。这些机构的利益本身可能是相互冲突的；而且由于有限理性和有成本的信息的限制，这些机构在制定某制度、法规时，也不可能考虑该制度是否与其他已经存在（或将要存在）的制度相互冲突、矛盾。
不协调的制度环境使企业活动面临更高风险，并进而降低企业投资的收益（这并不否认某些企业混水摸鱼并捞取收益）。与此相反，协调的制度环境则会有助于降低企业所面临的不确定性，进而为企业行为增加收益。
在现实世界，企业不仅选择一定的制度环境并在其中开展投资活动，而且还对其所面临的各种制度进行组合以实现其投资收益的最大化。企业有意识地选择制度环境，或对制度环境里的制度进行组合以期实现收益最大化的过程，本文称之为制度要素组合。
不同的制度约束着不同种类的行为，也保障不同性质的权利；它们具有不同的边界和维度；也具有不同的约束的松紧度和软硬度（下面将详细论述）。这样，企业对制度要素的组合不仅包括其对制度约束的松紧结构和软硬结构的选择；也包括其对制度缺口的搜寻和利用。同时还因为制度的识别和实施都是有成本的，那么制度的实施就不可能是自动的。企业可以通过援用其他领域的相关制度或是抑制某对己不利的制度（这些都需要企业识别制度的适用范围）来为自己营造一个更加有利于实现最大回报的制度环境。
企业对制度要素的组合可以有多种可能，那么究竟那些组合才是有效的呢？在此，笔者借用马克威茨（2000）对有效资产组合的论述来定义有效的制度要素组合。所谓的有效制度要素组合就是：第一，如果不承担更大的风险就不可能获得更大的平均收益；第二，如果不放弃平均收益就不可能获得更小的风险。由此，企业在进行制度要素组合时选择不同的约束松紧结构和软硬结构、引入或是排除某一制度的原则就是：要么能够增加收益；要么能够降低风险；要么在增加收益的同时降低风险。
如前所述，金融押运市场的潜在价值的上升，诱使FD 公司寻找其中的利润空间。通过对相关的制度进行研究，FD公司确认了该潜在价值的真实存在；同时也发现由于《中华人民共和国枪支管理法》（以下简称《枪支管理法》）和公安部的相关规定，保安公司垄断了金融押运市场。
保安公司原先是各地公安部门的下属机构，公安部门垄断了保安公司的开办和经营：
保安服务公司只能由公安部门独资开办。
保安公司尽管有垄断金融押运市场的法律依据，但是，由于相关政策规定公安部门必须与其下属机构在经济上脱钩，使得保安公司丧失了投资主体。
“保安服务公司只能由公安部门独资开办”和“公安部门与保安服务公司必须在经济上彻底脱钩”这两项规定导致：保安公司缺乏投资主体。与此同时，民间资本还没有得到允许入股保安公司，所以，保安公司成了没有投资主体的“特殊的”公司。
这直接违背了《中华人民共和国公司法》的相关规定。《中华人民共和国公司法》（1993，以下简称《公司法》）第20条明确规定：
有限责任公司由二个以上五十个以下股东共同出资设立。
尽管《公司法》同时还规定：
国家授权投资的机构或者国家授权的部门可以单独投资设立国有独资的有限责任公司。
但是保安公司又不属于国务院特批的可以国有独资的有限责任公司。相反，有关公安部门和保安公司必须在经济上彻底脱钩的规定还决定了保安公司不再是“国有”的。所以保安公司是一种缺乏投资主体的、违反现行《公司法》的组织形式。
保安公司缺乏投资主体，又导致保安公司没有足够的资金来开办和运营专业金融押运公司，或即使成立了也无法正常运营。而保安公司自身赢利能力的不足，导致其在开办专业押运公司和运营时面临资金困难问题。更为重要的是，保安公司还不是一个合法的法人实体。在这种情况下，保安公司要想合法地成立金融押运公司并实现赢利，就必须引入其他法人主体和投资主体。上述制度的相互联结，就为FD公司这样的民间资本创造了一个投资空间和利润空间。
可见，由于制度之间的冲突，保安公司并不能实现其在金融押运市场名义上的垄断权益。制度之间的冲突，形成了制度上的缺口；这导致部分有价值的资源被置于公共领域成为公共资源，这就激励某些主体通过某种（制度）安排来攫取这些资源。
金融押运行业是个新兴的行业，相关的制度还不完善，甚至空缺。事实上，政府还没有出台专门用于规范金融押运行业的制度。但这并不等于金融押运行业无法可依。为了最大限度的攫取其中的利益，FD公司试图引入对己有利的制度。它通过引入公安部门必须和保安公司在经济上必须彻底脱钩的规定以及《公司法》，发现保安公司是一个缺乏投资主体的不合法的公司形式。保安公司要想合法地成立金融押运公司并成功运营，就必须借助其他资本的介入；同时还必须对其体制进行改革——改革其与公安部门的隶属关系并接收其他投资主体入股保安公司。它通过引入《商业银行法》的相关规定，发现银行不能投资于金融押运公司。银行的退出又为FD公司赢得了更强的谈判地位、更大的利润空间。
上面所分析的制度都是既定的，但是制度约束的边界却并不是清晰的，制度的实施也不是自动的，相反，制度的实施是要花费一定的成本的。像《枪支管理法》和《商业银行法》以及其他相关法规，首先要界定其适用范围，然后才能发生作用。而且，制度在具体实施过程中，同样需要相关主体花费一定的资源去监督、贯彻。这相关主体不仅包括政府机关，也包括其他利益相关者，如企业和个人。而企业之所以愿意监督和贯彻制度的实施，是因为该制度的实施影响到其收益。
FD公司在其制度要素组合中引入《商业银行法》，并向银行（包括人民银行和各商业银行）和公安部强调其对银行投资金融押运行业的限制，实质上就是在促进该法规的实施。同样，FD公司通过强调《公司法》和国务院有关公安部门和保安公司在经济上必须彻底脱钩等法规来加强这些制度的现实约束力。而企业对制度要素组合（引入某些制度并促进其实施）的结果就为企业营造了一个更加有利的制度环境。
FD公司对制度要素的组合和对制度缺口的弥补，改变了其获利空间和制度风险。并同时通过以下两种不同的方式将获得部分公共资源。
第一，与保安公司合作（注入资金），成立押运公司，分享垄断利润。
由于没有禁止民间资本进入押运行业的相关法规，那么这种行为并不违法；但同样也缺乏制度保障。当国家垄断了对法律、法规的最终阐释权的情况下，这种收益是存在较高的制度风险的。
在中国，政府实际上对立法和司法有着重要影响，并有独立制定行政法规的权力。这就形成了所谓：凡是法律没有规定的都是违法的这一惯例。这将意味着FD公司的民间资本进入金融押运行业是一种“可能的违法”行为。因此保安公司和FD公司对此都存在顾忌。为了降低这种制度风险，FD公司有意识地和公安部门发展良好的私人关系以获得庇护，以即时获得相关信息。目前，FD公司以及和多个省市的公安部门、保安公司和银行达成了框架性协议；并正努力争取能够成为公安部的试点。但这也可能引致另外一种风险：为了避免可能的行政处分，保安公司可能不将民间资本写入公司章程；民间资本在名义上并不是股东，尽管它注入了资金。这就像以前的“红帽子”企业一样，民间资本的合法权益并未得到制度上的保障。而这又进一步加强了民间资本对政府权力的依赖。
另一方面，保安公司的合法性并没有得到改变。它仍然是一种违反《公司法》的组织形式，缺乏投资主体。但是FD公司以及其他民间资本的进入却可以解决其资金不足的困境，同时也为金融押运公司提供了更加清晰的产权结构和更加有效的激励机制。
在这种情况下，FD公司对制度要素的组合是相当有限的：只是发现制度环境中可能包含的制度要素并发现了其中的不协调和缺口，但是没有能够去消除这些不协调、弥补制度缺口。
第二，通过弥补制度缺口获得收益。
金融押运行业是一个新兴行业，相关的管制部门，如国务院、公安部、人民银行等，和其他利益相关方（各商业银行银行、保安公司），都还不熟悉其运作规律。这导致该行业所面临的制度环境是不完全的。
如前所述，FD公司可以在不改变现有制度的条件下，获得部分垄断利润。但是其中存在风险，缺乏制度上的保障。这就激励FD公司作出影响相关制度的努力，以为其投资提供制度保障。
FD公司正是通过游说公安部出台有关在金融押运行业引入民间资本的决议来寻求制度保障的。而一旦相关决议通过，那么FD公司进入投资押运行业的制度风险将会被消除；而且还能够提高它的谈判地位，从而有助于其争取到一个更高的利润份额。
为了实现这一目的，FD公司首先向公安部揭示了金融押运市场目前所处的困境；同时还向公安部证实民间资本的进入可以解决制度上的困境，进而帮助公安部门、保安公司实现它们在金融押运行业的垄断利润。为此，FD公司定期（每半月左右一次）向公安部和人民银行提交一份研究报告。其内容涉及国内相关法律法规的分析；金融押运的专业化、社会化、技术化走向；银行对金融押运的态度；国外专业金融押运行业的发展历程、现状和前景等。所有这些都在论证：保安公司，虽然拥有在金融押运行业的垄断权，但由于相关制度的不协调而未能真正、完全地实现其垄断利润。进而揭示民间资本（尤其是FD公司）的进入可以在不损害保安公司利益的情况下，帮助保安公司实现其垄断利润；同时又有利于整个金融押运行业的良性发展等等。
目前，公安部已经向国务院提交了关于在金融押运行业引入民间资本的相关文件，并已得到批复进行深入调研和试点工作。根据投资公司和公安部相关人员当时的预测，在专业押运行业引入民间资本的决议估计会在2004年内出台。
在金融押运行业引入民间资本并给予制度保障，能够降低甚至消除民间资本进入金融押运行业的制度风险。但是这本身并没有完全弥补金融押运行业的制度缺口，因为保安公司的合法性并没有得到解决。
根据公安部透露的信息，公安部已经起草有关将保安公司社会化的文件并已上报国务院，等候批复。保安公司的社会化是指，公安部门和保安公司彻底脱离关系（不存在经济关系，也不存在行政上的领导关系），保安公司将成为一个独立的法人实体；届时民间资本也将可以入股保安公司。这样，保安公司将拥有合法的投资主体和法人，也就可以合法地实现其在金融押运行业的特许经营权。与此同时，金融押运行业的制度缺口也得到弥补。同时，其收益也在制度上得到了更加清晰的界定。而公安部门则在这一过程中，逐渐转变为行业监管者的角色：更多地扮演裁判的角色，而不再是内在参与人。
制度要素组合视角对寻租理论的弥补
制度要素组合视角，将政府视为经济过程的内在参与人，而不是凌驾于经济体系之上的全能机构；将制度看作是由政府、企业以及其他利益相关者共同决定的。制度要素组合的视角并不事先对企业参与政治过程和制度过程作价值评判，而是注重分析企业将制度作为一种要素对其进行有机组合的过程。这一过程对社会效率的影响，取决于具体的政治结构和市场结构，而不取决于企业自身的意愿。此外，制度要素组合所强调的不是企业对制度和制度实施的改变，而是侧重企业对现有制度要素的有机组合。
寻租理论所说的寻租可以分为两类：一是立法层次上的寻租；二是制度实施层次上的寻租。前者是指企业通过影响立法机构（包括专门的立法机构和有权利制定相关管制法规的行政部门），制定对己有利的制度或是废除对己不利的制度。而后者则是指通过影响制度的实施部门来改变制度实施，使得自己不受制度的不利约束或是获得特权。
从企业对制度要素组合的角度来看，这两种寻租方式都可以看作是企业对特定制度要素进行组合所可能引致的结果。如前所述，企业可以通过选择制度约束的松紧位置和软硬结构来实现收益的最大化。在不完全的制度环境下，企业还会努力攫取那些被置于公共领域的公共资源。攫取这些公共资源，可以通过两种方式进行。
一是在不完全的制度环境下开展活动，在一定的制度风险下获取公共资源。在特定的政治结构和市场结构下，企业为了降低制度风险就会发展政府关系以寻求庇护。而这种政府关系在某些情况下，就会导致制度实施的变形。企业的这种努力如果导致社会效率的降低，那就相当于制度实施层次上的寻租。
二是通过政治过程，制定相关制度以弥补制度缺口，同时内在化那些公共资源。如果这种努力导致社会福利的净损失，那么就构成了寻租理论所说的立法层次上的寻租。
制度要素组合的视角，关注的是企业对现有制度的组合——包括对约束松紧位置和软硬结构的选择、发现制度缺口、协调制度环境等，而不是对制度和制度实施的改变。企业通过对制度环境的分析进而对现有制度进行组合的过程，可能引致寻租理论所论述的两种寻租（立法层次和制度实施层次），但是并不必然。如前所述，只有在特定的政治结构和市场结构下，企业最大化自身收益的努力才会导致传统寻租理论所说的寻租。
制度要素组合视角并不局限于企业对制度和制度实施的改变，也不局限于企业参与政治过程所可能导致的对社会福利的损害。它关注的是企业在一组制度环境下认识制度进而整合制度要素的努力，这种努力的目的是最大化企业的收益；而其对社会福利的影响则取决于具体的政治结构和市场结构。也正因为这样，制度要素组合的视角比寻租理论具有更强的对现实的包容性，同时也能够更加中立地引导我们对企业参与政治过程、制度过程的分析。
制度要素组合视角更强的包容性，还来自于其对现实制度的更加可信的假设。寻租理论将现实中不完美的制度与设想中完美的制度相比较，必然会得出无效率的结论。因为完美的制度总是一种帕雷托最优，企业对完美制度的任何改变都会损害某些人的利益，也会导致社会福利的净损失。
注释和参考文献（略）
责任编辑：路英浩
排 版：黄钰澄