宅基地改革加速落地 如何盘活利用成关注重点

宅基地是农民安身立命之本，是建设用地的重要组成部分。闲置宅基地的盘活利用，是农村宅基地改革的一个重要方向。近年来，已有多个中央重磅文件对此作出详细部署，多地也加速出台宅基地的相关政策文件，比如北京市政府近日发文强化农村宅基地管理，重申村民一户只能拥有一处宅基地，严禁城镇居民到农村购买宅基地和在宅基地上建房，严禁社会资本利用宅基地建设别墅大院和私人会馆，严禁借租赁、盘活利用之名违法违规圈占、买卖或变相买卖宅基地。

重申“一户一宅”

中国社会科学院农村发展研究所研究员李国祥对记者表示，中国土地以城乡划界，城市土地属国有，乡村土地为集体所有。农村集体建设用地分为三大类，即集体经营性建设用地、公益性公共设施用地、宅基地。宅基地是农民用于建造住宅及其附属设施的集体建设用地，包括住房、附属用房和庭院等用地，其使用权归农民，所有权属村民所在村集体。

宅基地制度被认为是一种为农民提供社会保障的重要制度设计，但在土地资源极度稀缺的发达城市周边，闲置宅基地如何盘活利用，成为改革的一个重要方向。同时，宅基地的审批、管理也是老生常谈的问题，常有新闻曝出“花百万元买农民房，几年后遭索回”等纠纷。

按《土地管理法》要求，宅基地无法像城市商品房一样自由上市交易，多数流转见于集体经济内部。针对城镇居民“下乡”“进村”购房情况的出现，1999年国务院办公厅曾发文禁止城市居民再以自行建造或购买的方式获得宅基地。但随着工业化、城市化不断推进，农民进城、“洗脚上楼”集中居住越来越多，宅基地内部流转后出现了“一户多宅”现象。加之城市商品房价格高，在一些城市的城乡接合部，建于宅基地之上的“小产权房”等交易现象屡见不鲜。同时打着盘活农村宅基地、进行生态旅游等促进农村经济发展的名义，出现了“以租代售”兴建别墅大院等情况。

2019年8月26日，十三届全国人大常委会第十二次会议通过了修改后的《土地管理法》，并于今年1月1日起施行。修改后的《土地管理法》重申，农村村民一户只能拥有一处宅基地，即“一户一宅”，并明确农村村民出卖、出租、赠予住宅后，再申请宅基地的不予批准。今年5月14日，自然资源部下发了《关于加快宅基地和集体建设用地使用权确权登记工作的通知》，明确规定要推动解决宅基地“一户多宅”，对乱占耕地建房、违反生态保护红线管控要求建房、城镇居民非法购买宅基地、小产权房等情况，不得办理登记，不得通过登记将违法用地合法化。

不久前，自然资源部、农业农村部联合下发了《关于保障农村村民住宅建设合理用地的通知》和《关于农村乱占耕地建房“八不准”的通知》，提出进一步保护农村村民建住宅的合理用地需求，同时，要求各地严防死守耕地红线，对新增违法违规行为“零容忍”。

多地出台文件加强管理

据记者了解，2020年以来，四川、湖南、海南、北京、广东、上海等多地加速出台宅基地的相关政策文件，在保障农村住房需求、落实“一户一宅”、盘活闲置宅基地等方面做出更细致的规定。比如，广州市今年8月正式实施《关于加强农村住宅建设管理的实施意见》，从适用范围、部门职责、一户一宅认定、存量宅基地房屋确权登记、分类管控、实施保障和监督管理等方面，对农村村民宅基地建房和村改居居民在集体土地上建房管理进行指导和规范。

在保障村民的住房需求方面，广州市规定，不以户籍分户登记作为宅基地分配的前置条件。同时，针对广州农村住宅建设过程中的一些问题，广州市还创新了多户合建、提前预支建设村民公寓式住宅等多个政策，要求城市化地区村民新建房以公寓式或联排式为主。

日前，北京市发布了《关于落实户有所居加强农村宅基地及房屋建设管理的指导意见》(以下简称《意见》)，从6个方面提出了22条具体指导意见。《意见》重申宅基地用地相关标准：村民一户只能拥有一处宅基地。每户宅基地用地标准，人多地少的地区最高不得超过167平方米，其他地区最高不得超过200平方米，禁止未批先建和超面积、超高度建房，对按照统一规划批准易地建设住宅或集中居住的，应严格按照建新拆旧的要求，依据相关规定退出原有宅基地。

因历史原因超标准占用宅基地等问题，《意见》要求稳慎处理，并划出了时间节点：对于1982年以前划定的或因转让及房屋继承、赠予等原因形成的超出现行规定面积标准占用的宅基地，超占面积达到现行规定标准且户内具备分户条件的，允许其家庭内部分户后优先使用，但应严格履行宅基地审批手续;超占面积未达到现行规定标准或户内不具备分户条件的，仍由其继续使用，并按照村庄规划或待转让及房屋继承、赠予时逐步调整。

如何盘活利用成关注重点

农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用问题，一直是人们关注的重点。中国农业大学中国土地政策与法律中心秘书长王健表示，如何盘活闲置宅基地，当前主要有两种思路：一种是利用闲置住宅和宅基地，发展符合乡村特点的产业，比如休闲农业、乡村旅游、餐饮民宿、文化体验等产业;另一种则是采取整理、复垦、复绿等方式，开展农村闲置宅基地整治，依法依规利用城乡建设用地增减挂钩、集体经营性建设用地入市等政策，利用产生的土地增值收益，投入农村建设。

北京市明确规定，宅基地的转让要在“本集体经济组织内部”进行，严禁城镇居民到农村购买宅基地和宅基地上房屋。可多渠道筹集资金，探索通过多种方式，鼓励进城落户及因继承、赠予或购买房屋形成“一户多宅”的村民，自愿有偿退出闲置宅基地。《意见》表示，村集体经济组织及其成员可依法通过盘活利用闲置宅基地和闲置住宅发展乡村旅游、餐饮民宿和文化体验等产业，盘活利用的闲置住宅应当是在合法宅基地上已经闲置且预期继续闲置2年以上的住宅，包括“自营、合作、出租等方式”;出租用于居住或经营的，租赁合同期限不得超过20年;严禁出租不符合条件的房屋，严禁违法群租。同时，要严格防止各类违法建设，严禁社会资本利用宅基地建设别墅大院和私人会馆，严禁借租赁、盘活利用之名违法违规圈占、买卖或变相买卖宅基地。

易居研究院智库中心研究总监严跃进认为，此次北京市发布的宅基地管理政策，既是服务于北京市场，也给其他城市带来了积极的示范效应。类似政策符合当前新《土地管理法》的相关政策精神，对于各地盘活闲置土地、积极支持乡村振兴有积极的作用，有助于更好解决农村住房问题，同时也可防范宅基地违规使用的情况，还可规避各地在集体土地入市的时候违规操作。

来源：财经杂志