政府隐性债务识别和常见的情况

如何对表面上无法明确按照定义、特征、甄别口径和标准认定的非典型隐性债务进行穿透识别，最关键两点就在于：一甄别项目属性是否为公益性项目以及公益性部分的占比，二项目资金来源或偿还债务资金来源于政府支出，把握住这两点基本就可以抓住隐性债务的本质，做出准确的判断。

1.BT和垫资。此处BT和垫资都是指城投公司承建政府公益性基础设施项目的建设模式，二者不同之处在于BT项目业主是城投公司或施工单位，垫资项目业主是政府，城投公司是施工方或代理业主。BT是指建设-移交这种建设模式，其本身并不会增加政府隐性债务，但在实践中BT往往附加了融资行为，由城投公司负责项目投融资和建设然后由政府回购，这样就会产生政府隐性债务，不能仅从BT模式本身去判断是否为隐性债务，而是要穿透看资金来源是否存在融资内容，实际上带融资的BT项目已经在2015年被财政部叫停。

垫资是指城投公司或施工单位带资承包，相当于变相融资，法律规定政府作为业主的公益性项目严禁带资承包，不得拖欠工程款，此类项目都必须先有预算，在预算内进行支付，垫资则往往是在无预算或超预算的情况下，这样就会产生政府隐性债务。但是不能仅看到施工单位垫资就认定为隐性债务，需要穿透看垫资施工中的欠款方是否为政府。如果是城投公司欠施工单位工程款，而非政府欠款，不是财政资金偿还也无政府全额担保或补助，则不会产生隐性债务。土地整理项目中采用政府回购模式的也与上述情况类似，土地整理后政府回购结算，也会产生隐性债务。

2.对没有收入来源的纯公益性项目，例如市政道路，绿地广场、公园、市政管网等基础设施建设项目，虽然举债主体（项目业主）为国有独资或控股公司，自收自支事业单位，表面看来与政府并没有直接关系，但项目应判定为非市场化运营的公益性项目，其偿债资金来源几乎全部是政府财政资金，穿透到偿债资金来源，则可判断由此形成的债务应界定为政府隐性债务。

3.对有一定收入来源但收入不能覆盖支出的准公益性项目，例如地铁项目，一般由地方政府成立的国有独资公司负责筹资，建设及运营管理，建设资金除国有资本金投入，大量依赖于银行贷款、融资租赁、信托贷款等债务，其资金结构比较复杂，需要深入剖析分析。因此类项目收费价格大多属于政府定价，本身运营收益难以实现收支平衡，除运营收入外，债务偿还来源主要依赖财政专项补贴资金及相关商业开发收入，比如地铁项目中物业开发，灯箱广告收入等，因此此类项目应判定为非市场化运作的公益性项目，应当将其债务按照项目不同性质的收入予以区分，穿透识别哪些属于商业化债务，哪些为隐性债务，从偿债资金来源来看，对于财政补贴资金偿还部分对应的债务应界定为政府隐性债务。

4.按照使用者人数进行政府补贴的影子付费项目，例如市政公园安装摄像头计算入园人数，然后政府根据人数补贴票价；当地市政道路的隧道按照摄像头计算过路车辆数量，政府按车辆数补贴过路费，虽然这类项目表面上是政府支付是以补贴使用者方式，而非政府偿还债务方式，但这类项目本质上看仍然是纯公益项目，项目收入来源是政府补贴，并没有经营收入，因此不能套用使用者付费PPP模式，穿透到资金来源，此类项目形成的债务应界定为政府隐性债务。

6.复杂的土地储备项目，通常土地储备项目资金只能来源于直接融资类产品，不能贷款融资，一般是依赖土地储备专项债，这样就不牵涉到隐性债务问题，然而实际情况是2020年新增专项债不得用于土地储备，将使土地储备项目只能依靠自平衡解决资金问题。

例如土地储备项目中政府委托国有企业或开发商承担廉租房和公租房建设（属于土地一级开发），同时划出一部分土地允许开发商配建一些商业设施（土地二级开发），由开发商对外销售或出租，所获得收益不上交财政，而是用于弥补廉租房和公租房开发成本，政府不再支付开发商廉租房和公租房建设成本，这种模式下项目资金的投入和收益可自平衡，因此不应认定为隐性债务。

然而一般土储项目中的土地整理部分是不能够申请项目贷款的，因为土地整理不是项目，根据《政府投资条例》规定政府投资项目是指预算内投资形成固定资产的投资项目，土地整理不形成固定资产，因此不算政府投资项目，金融机构不能以项目贷款或项目融资，只能申请流动资金贷款，贷款无指定用途是以公司综合收入偿还，而通常来说公司承接土地整理项目的收入主要还是政府支付，穿透到最终还款来源仍为财政资金分成比例，属于“以财政资金偿还”，因此应认定为隐性债务。

文章转自：城投狗的胡言