宋志红丨宅基地资格权：内涵、实践探索与制度构建
编者按：2020年中央全面深化改革委员会第十四次会议审议通过了《深化农村宅基地制度改革试点方案》，目前各试点地区已启动深化宅基地制度改革的试点工作。不同的学科背景、不同的利益群体、不同的部门岗位，对宅基地制度改革的理解与期许也会有很大不同。宅基地制度到底怎么改？中国土地政策与法律研究中心、土地学人公众号将围绕这一主题选编经济学、管理学、法学等不同学科的文章，持续进行推送，敬请关注。
摘
要
无论是基于文义分析还是服务于宅基地“三权分置”改革目标，宅基地资格权均应被界定为申请分配宅基地的资格。宅基地资格权的主体为未充分享受宅基地福利分配权益的本集体经济组织成员户，极其特殊情况下可以扩展至国家政策性移民等特殊人员。宅基地资格权一经实现便消灭，但宅基地因自然灾害而灭失的，发生宅基地资格权重新取得的效果。宅基地资格权的享有以“户”为单位，面积标准受人均耕地面积、地理区位、地形地貌、占地类型、户内人口数量等因素影响。宅基地资格权以“一户一宅”为主要和优先实现形式，并需经历“农户申请——集体审查——政府审批——划定宅基地——不动产登记”等程序；在土地资源不足以支撑的地区，可以采取农民住宅小区、农民公寓、集中统建、多户联建等多种实现形式。在确保户有所居的前提下，可以建立宅基地资格权退出(置换)和保留制度，以兼顾农户宅基地权益的保障和土地利用效率的提升。
2018年中央一号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》（以下简称“2018 年一号文件”）正式提出了宅基地“三权分置”，也是“宅基地资格权”的概念首次在中央文件中出现。随后学术界和实务界对“宅基地资格权”的内涵开展了诸多讨论，但尚未达成统一的认识。本文以“两个有利于”作为指导思想，也即有利于农民宅基地权益实现、有利于宅基地“三权 分置”权利体系清晰，结合中央部署、法学理论和实践探索，对宅基地资格权应有的法律内涵予以界定，并对该内涵下宅基地资格权的实践运行状况予以考察，检视各种做法的科学性与合理性，在此基础上构建出清晰和完善的宅基地资格权制度。
首先，从文义解释角度，《现代汉语词典》将“资格”作两种解释：一是从事某种活动所应具备的条件、身份等；二是由从事某种工作或活动的时间长短所形成的身份。运用于宅基地领域，当属第一种含义。而且，民法上运用“资格”一词时，也是将其对应于某一主体取得、拥有民事权利或从事民事活动的条件、身份，典型如民事主体资格，又对应于民事权利能力。由此推之，宅基地资格权从其字面含义分析，应指与宅基地权益有关的某种身份条件。
2.宅基地“资格权”之内涵的体系分析
笔者认为，上述各种观点均不能清楚解析“资格权“的内涵，对于明晰宅基地“三权分置”下的权利体系并无实益，甚至容易带来困扰和混乱。只有将“宅基地资格权”界定为宅基地分配取得资格，才既符合“资格权”的文义，又有利于宅基地“三权分置”政策意蕴和权利体系的清晰。因为，用“农户宅基地分配取得资格”来界定“宅基地资格权”，政策意蕴会更加清晰，并且这一解释结论与近年来中央系列文件关于农村宅基地制度改革的精神相一致。
（三）“宅基地资格权”的法律内涵
第一，宅基地分配资格本身也并非一种民事权利，宅基地分配资格作为取得宅基地使用权的前提条件，只是取得宅基地使用权的必要条件之一，并非充分条件，更不能等同于宅基地使用权。
第二，宅基地使用权的合法持有主体并不局限于本集体经济组织成员。故此，并无必要建立宅基地持有资格，“宅基地资格权”应仅指分配取得宅基地的资格。
第三，对于宅基地使用权的转让问题，依据国家有关政策，宅基地使用权的受让主体限于本集体经济组织成员。从制度目标和未来改革方向看，宅基地分配取得解决居住保障问题，会继续从严封闭控制。故此，并无必要建立宅基地使用权继受取得的资格制度，更不宜将其与分配取得资格混杂。
鉴于此，本文将“宅基地资格权”界定为：农村集体经济组织成员享有的通过申请分配方式初始取得宅基地使用权的资格，不包含宅基地使用权持有资格，也不包含通过转让、继承等方式继受取得宅基地使用权的资格。
（一）宅基地资格权的取得条件
1.取得宅基地资格权的肯定条件
从肯定的角度看，以下五类人员可以取得宅基地资格权。一是成员无宅户类，二是成员新分户类，三是特殊人员迁入类，四是面积补差类，五是“以旧换新”类。
2.取得宅基地资格权的否定事由
除正面规定的申请条件之外，各地均从反面规定了不得申请宅基地的情形。例如：江苏武进列举了四种情形：“（一）已经依法撤村建居的原农村居民户；（二）整户的户籍迁入到其他县级行政区域的“走空户”；（三）户籍由外地转入本行政区域的“空挂户”、“挂靠户”；（四）在其他农村集体经济组织已经依法取得农房宅基地的农村居民户。此外，安徽、福建等各地也规定了不同的反面规定。
（二）宅基地资格权的面积标准
1.确定面积标准的主要考量因素
对于宅基地分配的面积标准，《土地管理法》授权各省自行制定标准。各省在制定宅基地分配的面积标准时，常见的考虑因素包括人均耕地面积、地理位置(例如区分山区与平原地区，城镇规划区内外等)、占地类 型、户内人口数等等。
2.户内人口数与可得分配的宅基地面积的关系
由于宅基地的分配是以户为单位，但户有大有小，在确定每户可得分配的宅基地面积时是否考虑户内成员数量，法律并未作出明确规定。但从各地的不同做法来看，户内成员的数量与每户得以分配的宅基地面积仅具弱相关性，故此一个农村集体经济组织内部各成员得以实际享受宅基地资格权的“数量”并不均等，但大体公平。
3.户的认定和分户标准
在宅基地按户分配的情形下，可以合理推断的是，农户为了获得更多宅基地，有很高的分户冲动。鉴于此，不少地方均对“分户条件”和“户”的认定标准作出了规定。对比分析可知，虽然各地对分户条件的细节表述有所不同，但实质条件有诸多共性，例如：子女已到法定结婚年龄或者已结婚的，可以分户，但原则上父母不得单独确定为一户。只有一个子女的家庭，即便子女结婚，也无法分户并申请宅基地，等等。再结合近三十多年来农村计划生育的状况，这一做法有效抑制了户数的膨胀。
（三）宅基地资格权的实现
宅基地资格权的实现，是指农户的宅基地资格权转变为宅基地使用权或者以其他方式实现其宅基地资格权的过程。
1.以“一户一宅”方式实现宅基地资格权
依据2019年12月23日农村农业部、自然资源部联合发布的《关于规范农村宅基地审批管理的通知》的规定，农户以“一户一宅”方式实现宅基地资格权的程序可以归纳为如下五个步骤：农户申请、集体审查、乡村政府审核、划定宅基地、不动产登记。这一程序明确了土地所有权人和政府各自的职责，有利于农户资格权实现程序的公开透明。
2.宅基地资格权的其他实现形式
宅基地资格权作为一种基于身份的专属资格，具有专属性，这决定了其不可交易，而且其取得对象原则上限于本集体经济组织成员。首先，笔者认为，从法律关系分析，农户交易的并非宅基地资格权，而是宅基地使用权的期待权，可以将其理解为农户对农村集体经济组织享有的债权，债权的内容为交付一定面积的宅基地。其次，从一些试点的做法来看，跨村配置的宅基地使用权在某种程度上发挥了同集体经营性建设用地使用权同等的功能，本应设置为集体建设用地使用权，但考虑到农民意愿等多重因素，仍将其纳入宅基地使用权范畴。尽管如此，这些宅基地跨村配置的做法并未突破宅基地资格权取得主体的身份限制，而只是宅基地资格权实现方式的创新。
（一）明确宅基地资格权的内涵和性质
宅基地资格权是指本农村集体经济组织成员户向农村集体经济组织申请分配取得宅基地使用权的资格，至于宅基地的形态是一户一宅、多户联建抑或农民公寓情形下的按份共有，则在所不限。宅基地资格权作为申请分配宅基地的资格，是通过分配方式取得宅基地使用权的前提，但本身并非一种实体财产权利，不同于宅基地使用权。宅基地资格权仅指通过申请分配方式初始取得宅基地使用权的资格，并不包含持有宅基地使用权或者通过转让等方式继受取得宅基地使用权的资格。
（二）完善宅基地资格权的取得制度
3.固化宅基地资格权的特殊情形
《试点方案》提出允许试点地区在尊重农民意愿的前提下，探索固化宅基地资格权的可行途径。笔者认为，在宅基地的居住保障功能已经比较弱并且宅基地资源紧张的地方，适时开展宅基地资格权固化探索。
4.规范宅基地资格权的台账管理
宅基地资格权因为不是民事权利，不具备不动产登记能力，应由农村集体经济组织通过台账管理。建议由农村集体经济 组织以宅基地户为单位建立宅基地资格权登记簿，明确其主体(户主及户内成员)、面积数量、申请时间、实现情况等。
（三）健全宅基地资格权的实现机制
首先，应坚持以“一户一宅”为主要实现形式。其次，因地制宜以“一户一房”行使实现宅基地资格权。但需要注意的是，“一户一房”的多种实现形式是在“一户一宅”难以为继的情形下作为替代的实现方式，仅具有替补性。