【治理与反思】公众参与透明度：面向当地政府的参与式预算模式
类别：网络治理
导言
在有关公民参与公共预算编制的研究中，公民能否对预算优先排序产生影响尚未定论。考察宪法授权催生的新兴公众参与模式，可用于评估公民对国家规划和预算决策的实际影响。Frankline Muthomi & Kurt Thurmaier两位美国学者合作，研究了分别来自肯尼亚四个县的参与有关预算计划焦点小组的公民群体分享的经历、对公众参与的感知影响力、以及提升国家公众参与的建议。研究结果表明，通过提高参与透明度、参与式预算，公众对政府的满意度和信任得到提高。公众对社交媒体的广泛使用、社交网络上发信息的行为可以促进公共预算的公民参与。参与透明度是公民影响预算优先排序的必要条件。因此，为了提高公民的影响力，有必要提高公众参与透明度；多次参与县预算会议的公民打算学习有关县域预算的科学技术和相关法律，并对参与性预算进程产生影响。论文发表在公共管理类顶级期刊PAR上面。
（文献来源：Muthomi, F. , & Thurmaier. K. (2020). Participatory Transparency in Kenya: Toward an Engaged Budgeting Model ofLocal Governance. Public Administration Review，Online first：1-13. DOI:10.1111/puar.13294）
研究问题
能够形成长期有效的公众参与的模式是公民通过对问题事件、决策的有效影响来提到他们对政府的满意度。但大量研究都提到，在财政预算决策方面的公众参与有效性研究比较少。少数相关研究只是对结果进行描述性解释(Ebdon and Franklin 2006)。Ebdon和Franklin认为，在参与式预算编制中，需要用实证经验对因果关系进行理论化建模。这类文献都指出，这类公众参与的类型、质量、影响存在一系列影响因素。总结来说，我们认为能够影响决策的有效参与需要一些条件，而参与透明度就是其中之一。
肯尼亚国家里宪法授权催生的新兴公众参与模式，可用于评估公民对国家规划和预算决策的实际影响。有各县都必须执行2012年《县政府法》 中有关公众参与的正式规定。改法允许各县采用多种多样的参与模式。Muthomi和Thurmaier（2018）发现，县长的县预算草案在行政机构和立法机构公众参与会议之后发生了重大变化。但这不能直接归因于公民会议。其他研究表明(Mbithi, Ndambuki, and Juma 2019)，人们对肯尼亚公民投入的实质影响存疑。该项研究询问参与了财政预算研讨会的公民有关自己参与对县预算计划的影响。
本研究使用的方法适合肯尼亚这个大环境，搜集了分别来自四个县、过去两年中参与过县财政预算和计划的15个焦点小组公民的数据（从2017年起）。经过深度数据分析，对“怎样让公民参与更加有效”这个问题进行了回答(King,Feltey, and Susel 1998)。
理论基础：参与式财政预算框架
本研究的评估模型是通过对Arnstein（1969）公众参与阶梯模型、Yang和Pandey(2011)的研究结果、Dreyer 和Ziebarth研究中的参与透明度（participatory transparency，PT）概念融合得到，最后构建了一个地方政府预算编制参与模型（EBM）。该模型把参与特征、公共决策中的透明性看作是肯尼亚公民影响财政预算决策的必要条件。将EBM放在Ebdon和Franklin（2006）提出的预算编制公民参与影响模型中讨论。
1969年Arnstein参与阶梯的框架批判了美国社区发展计划中缺乏真正的公民参与。国际公众参与协会从国际背景出发引用阶梯制定了“参与频谱Spectrum of Participation”。比较参与阶梯与参与频谱，阶梯的最高一级中，公民才会预期到中等参与或高度参与，这与频谱中的参与involve、协作collaborate、赋权empower等等级对应。
Ebdon和Franklin评价了一系列预算编制参与的研究，提出了预算编制公民参与影响模型Impact Model of Citizen Participation in Budgeting，用于解释不同层面的投入（环境、过程设计、机制变量）和过程对结果的影响（告知到提升信任、建立社区意识）。他们将投入和条件因素按照最不支持到最支持连续排列。与Wang (2002) ，Yang和Callahan (2005)的研究结果一致，多种类型的参与能够得到最支持的结果、还能够带来长期效果，比如政府信任提升。根据前文讨论可知，重复参与能够带来循环反馈，财政预算的途径和结果能够形成反馈闭环。像Lindblom (1959)指出的那样，这是一个政治增益的过程。同时学者们都指出检验事件中投入产出关系的重要性。
参与透明度相关理论表明，公民越多参与决策，越能够提高透明度。Dreyer和Ziebarth（2018）认为，PT是让社区居民提出自身偏好的途径之一，从而提高服务提供者水平。在公共预算背景下，公民特别是项目管理委员会的成员应该多次参与预算过程，因为他们了解作为预算执行者的术语、程序、政治逻辑，这增加了公民作为预算执行者的影响力(Yang and Pandey 2011)。
参与透明度对有意义的参与、参与式预算编制结果的重要性。一个在参与式预算编制中推出参与性透明度框架的县将提供关于项目实际支出、项目成果、年度预算支出的信息，便于公民考虑下一年的优先级。实行预算编制做法的县将保证过程透明，使公民最大限度地参与县预算优先级的确定过程。
研究方法
本文依靠公众参与地方一级规划和预算编制的经验来了解参与在多大程度上是有意义的，特别是对他们本身而言。采用焦点小组访谈的方法来获取信息。在区级公职人员的帮助下，招募了分别来自肯尼亚的Bomet、Kericho、Kisumu、Makueni四个县的公民参与调查，共131人。区级公职人员根据焦点小组的纲要，选择参加过两次或两次以上公共会议的公民，包括男性和女性。然后公职人员商定合适的日期时间和地点，安排受访者和研究人员见面。有三场访谈在酒店会议室举行，其他访谈在行政区、村庄内的县办事处进行。预计每场访谈时间持续50-70分钟，用英语进行。尽管有少数受访者主要用斯瓦希里语交谈，但绝大部分受访者能够用英语和斯瓦希里成句表达意思。两个团队成员专门负责做笔记（其中一个成员以斯瓦希里为母语），受访者都同意使用录音机来记录对话。一名以斯瓦希里语为母语的小组成员为讨论提供帮助。
在过去两年（自2017年选举以来)，研究者们在肯尼亚四个县举办了15场焦点小组访谈。在访谈中，采用半结构化访谈提纲。引导公民讲述经历、对公众参与的感知影响、改善所在县公众参与的建议。还询问了是否有证据表明他们影响了他们县预算优先级。另外，询问了一个检查性问题，询问参与者为公共服务额外付费的意愿，以衡量他们对县政府腐败程度的感受程度（特别是项目成本、质量方面），这是对政府信任的反向衡量，因为腐败感知增强会带来信任的降低。
以焦点小组为分析单位，使用常量比较分析constant comparison analysis((Corbin andStrauss 2008))的方法来分析转录文本。分析涉及三个步骤：（1)开放式编码；(2)轴向编码；(3)选择性编码，分配讨论内容到不同的主体范畴，再接着归纳核心范畴，包括招募方法、参与条件、信息透明度、公民赋权、政府信任。建立的模型与Ebdon 和Franklin构建的模型相呼应。并对讨论中提到的特定主题进行计数，来确定是否能够构成一个主题，在县内的区、县、同一问题之间进行比较。方差分析显示，城乡参与之间没有明显差距，这可能因为样本数量比较小，因此不能就此下定论。参与者对话得到保密；在下面的分析中，将重点小组的成员统称为参与者，而不将他们所属的区域公布出来。使用美式英语编码，结果得到公众参与的五个要素。
研究结果
结果按县和主题分析。从焦点小组转录的内容分析可得，以达到清晰。结果表明， Makueni县的预算编制参与程度最好，比其他县要高得多。
环境变量
公众参与规划和预算编制的宪法、法定要求为肯尼亚的参与性预算编制提供了环境框架。民选官员是否支持公众参与、是否存在变革型领导是两个重要的变量。焦点小组讨论揭示了不同县的政府官员，特别是行政部门预算官员的总体态度。像Yang and Pandey指出的那样，参与者认为，当他们认为民选官员支持公民参与而不是最小化公民参与时，公民能产生更大的影响。四个县中有三个县(Bomet、 Kisumu和Makueni)的参与者依靠县议会成员使他们的偏好被纳入最终预算提案；他们认为当地立法者鼓励支持公民参与。相反，Kericho县许多公民不认为MCAs会去挑战州长的政策部署，他们认为MCAs的大多数成员是县长派系的。
在Makueni县，与会者对县长表示信任， 他们认为县长是一位变革型领导人(Yangand Pandey 2011)。该县长支持公民参与预算编制过程， 实行分权参与结构，自下而上的去顶优先级再分配财政资源。一位与会者在谈到自下而上的优先级时赞许地指出，该县长不发起、主导项目。“我们通过参与确定与村里需求相匹配的财政优先级”。另一个参与者赞扬范去哪的参与结果。“在Makueni县，县长将公民参与下放到村级组织village level。在决策阶梯中，村里公民需求是其他级别群组决策得的依据。”参与者也夸赞财政资源的分配，“建立Ward-Kitty基金，给每个县3000Ksh.（300,000美元）的配额，用于发展”。但其他三个县没有做到以上三点。此外，Makueni县的公民参与模型得到了世界银行的认可，将之看做最理想的公民参与模式，提出其他46个县向Makueni县学习。
高效、有效的机制
参与者招募对吸引公众广泛参与预算编制决定至关重要，其中有类技术作用突出。
招聘信息：研究者们请与会者告知，他们知晓财政编制的公众参与会议的。结果显示，公民了解参与会议的方式多种多样。目前来说，社交媒体(WhatsApp and Facebookgroups)是公众参与CIDP、ADP使用最广泛的途径。广播也比很受欢迎，因为地方电台以当地语言播出，教育水平最低的人可以收听。而县官员、特别是区级行政长官也是向公民发出邀请的重要途径。Makueni县招聘方式多样性最好。
过程要素
过程要素包括会议举行地点、提前受到的通知总量、会议前背景信息分享程度。
参与条件：焦点小组好讨论了参与事件中必须要克服的挑战。四个县的讨论显示，前往活动场所的路程对于很多公民来说是主要的阻碍。至于场所算不算远，取决于居民的收入和地位。大多数人没有车辆，所以他们必须承担不被报销的交通费用。区级、城郊处的会议，是消耗时间、金钱成本最少的，特对是对比较贫穷的居民来说。因此，距离、场所位置、交通费用是关键条件。
一些参与者抱怨，县官员不珍惜公民的时间，主要表现为以下三个方面：1）活动通知给以的准备时间不够长；2）参加活动的那天官员迟到；3）匆忙完成讨论过程，限制公民的讨论和提问时间。
信息透明度
信息是公民确定发展计划的优先级的基础。参与者主要依赖项目完成情况来决定下一年的财政优先级。Makueni县之外的很多参与者抱怨，执行情况相关官方文件对公众是不开放的（即使是申请公开），所以公众必须依赖对状态项目的自我感知。除了Makueni县，对于所有的成员甚至是项目委员会的成员都是都是这样的。
公众在村级会议上讨论他们的即时发展需求，在个体、进行公众参与的邻区也对关切和需求进行讨论。就像一个参与者指出的那样，“我们在参与会议上才了解到什么项目完成了、什么项目没有完成”。另一个参与者抱怨到，不能够获取公众参与所需要的信息。在大多数县，项目管理委员会成员也在努力获取显示项目成本的质量清单BOQs、和项目标准的工作信息范围，以便他们能够监管他们领域项目的实施情况。除了Makueni县，参与者愤怒地指出，为了避免公民向官员提出问责问题，讲话被故意拒绝获得某些信息。
公民赋权的结果：是否影响或改变决策
本研究核心研究问题是评估公民是否被授予影响他们所在县财政预算决策的权利。首先，令人悲哀的是，人们对各州参与模式都存在抱怨。我们询问焦点小组成员他们是否认为他们的参与能够对财政计划与预算产生实质性影响。令人惊奇的是，Kisumu县和Makueni县参与者大部分都说他们过去提出的发展项目现在已经完成了（详见表2）。Bomet县也是如此，但参与者对县长办公室推行的项目存在诸多不满，也存在不通过公民参与改变参与优先级的行为，甚至有些参与者根本就不知道他们的优先级项目怎么发生了改变。一个Bomet县参与者说到：
参与时发生了突发事件，公民拒绝在得到过去批准项目事实详细情况资料之前与官员互动。既然官员没有相关信息，官员们被要求去搜集相关信息安排下一次参与会议。然后官员和领导者都不再露面。
另一个参与者提到官员写下了公民的提议，“但这些建议并没有在实施中体现”。项目进步报告是误导性的，项目没有按照规定的时间和标准完成，“比如，路基建设薄弱，与核定支出不符”。在有些情况下，项目直接消失在公众的视线里。“有些时候资金被重新分配到新的项目中，老的项目就被遗忘了。同时，新分配资金如何被利用是无法追溯的，特别是项目尚未完成的时候。这笔钱被认为丢失了，或者去到了我们[公民]不能说的地方”。最消极的讨论是有关Kericho县的讨论，只有极少数参与者表示，他们拟议的项目已经完成。
至于决策是自上而下还是自下而上的，结果显示除了Makueni县，宪政都是先做出财政分配的预算然后再征求公民的意见。然而，参与者对他们项目优先级在没有他们参与的情况下发生改变是不满意的。这些变化发生在向县议会提交批准提案的时候。与会者还对，在财政年度后期的补充预算编制中没有列入这些预算感到不满，这些项目中资金分配都发生了改变。
长期目标和结果：政府信任
政府信任与提案是公民提出的还是县长办公室提出、参与过程后期的改变是否与公民的付出有关。除了Makueni县，其他县的参与者说，县长提出一个提案后在执行参与环节征求他们的意见。一个参与者提到，县长办公室带到执行会议现场“一些厚厚的待批准、待朗读的文献”。但当文件被带到县议会的时候，一些项目根据县长个人喜好发生改变。财政年度后期的补充预算编制中，公民也被排除在决策之外，“我们理解有时候处于某些原因和规则，公众参与者参与不了补充预算编制，但作为公民，我们想要了解这些改变以及这些改变是如何影响项目优先级的”。
公众不同意县长的计划与公民没有被告知后期变化有关。一位不满意的参与者指出，“我对他们实施项目的方式不满意，因为他们带来了一份书面文件，对社区也不解释它的内容和影响”。公众渐渐了解到，在财政年度后期一些基金或者项目被改为他用，造成了公民政府信任下降。
上述结果显示了，有意义的参与如何受到信息透明度、参与式预算中的透明度影响。在不同区域进行焦点小组讨论让我们了解到县域活动的特征、复杂条件下公民参与的体验。他们知道这些模式是如何运作的以及他们是如何运作的。
研究结论
本研究的研究结果从三个方面对参与、以及透明度产生贡献。
首先，有关信息透明度理论的研究表明，信息透明度取决于学习如何理解决策所需的相关信息的多次参与者。虽然很明显，项目管理委员会的公民依靠专家、技术人员解释BOQ中的细节，但Makueni县的例子表明，项目管理委员会的公民正在提高他们阅读项目财政拨款和所需材料的能力。在其他地方，公民利用他们看到的、一般认知能力来理解一个项目是否按标准实施。公民在决策过程中的判断依据是他们知道的（信息)和他们能看到的(商品和服务的质量)。因此，本研究结果支持信息透明度在提高公众认识方面的重要性，公民所知道的有助于他们在ADPs中确定事项优先级。
第二贡献关于公民参与。研究结果表明，有效参与由多种因素共同作用。除了信息透明之外，公民必须有机会参与；阻碍其出席、对决策出力的因素必须最小化。研究发现，公民在政府努力之外，积极利用社交媒体增加参与，这是对PT框架的补充。调查结果支持关于参与透明度的假设：多次参与县域预算会议的公民正在学习有关县预算的科学技术和相关法律，并对参与性预算进程产生影响。研究为政府机构、公职人员促进参与式预算编制提供战略。
第三项贡献是利用参与性透明度框架来构建一个参与式预算编制模型。PT是公民到达参与阶梯顶端的必要条件，才可以影响事项优先级，像Makueni县那样。本文实证研究结果显示，每一方面如何才能进入下一个层次的参与。如果一个步骤没有实现，公民就会对他们的政府产生怀疑。例如，我们的研究表明，即使公民在所在地区观察到一个拟议项目已完成，也有人对支付服务费持怀疑态度。这不是参与式预算编制的消极影响。这一结果源于对公众缺乏服务费用的介绍，即使是在政府承诺提供免费服务的前提下。正如一些参与者指出的那样，公民教育至关重要。
总之，研究表明，公民对政府的满意度是如何通过参与透明度、参与式预算编制提高的。焦点小组访谈方法提供了许多研究中缺失的经验粒度empirical granularity。值得注意的是，本研究无法得到不同地方政府的公民参与有统一的制度和结构的结论。
附参考文献献附参考文献
Arnstein, Sherry R. 1969. A Ladder of Citizen Participation. Journal of the American Institute of Planners 35(4): 216–24.
Ebdon, Carol, and Aimee Franklin. 2006. Citizen Participation in Budgeting Theory. Public Administration Review 66(3): 437–47.
Migchelbrink, K, and Van de Walle S. 2020. When Will Public Officials Listen? A Vignette Experiment on the Effects of Input Legitimacy on Public Officials’ Willingness to Use Public Participation. Administration Review 80(2): 271–280. http://dx.doi.org/10.1111/puar.1313 .
Muthomi, Frankline, and Kurt Thurmaier. 2018. Are Citizens’ Inputs Impactful in Planning and Budgeting Decisions? Evidence from Kenya Local Governments. Paper presented to the Association of Budgeting and Financial Management (ABFM) Conference, Denver, CO, October 4–6, 2018. Unpublished manuscript.
Yang, Kaifeng, and Sanjay K. Pandey. 2011. Further Dissecting the Black Box of Citizen Participation: When does Citizen Involvement Lead to Good Outcomes? Public Administration Review 71(6): 880–92.