武汉大学｜湖北三县调研：土地增减挂钩如何影响易地扶贫搬迁

据悉，在全国易地扶贫搬迁规模中，湖北省搬迁的总户数达30.63万户、97.79万人，约占全国300万户、1000万人的10%，占全省590万贫困人口的16.22%。如此浩大的扶贫搬迁工程，在湖北省历史上实属罕见。
据测算，全省要完成建档立卡贫困人口易地扶贫搬迁，资金总需求为613亿元。对照易地扶贫搬迁任务分解计划，年度资金需求安排如下：2016年安排240亿元；2017年安排223亿元；2018年安排111亿元；2019年安排39亿元。具体而言，易地扶贫搬迁工程建设所需资金来源渠道主要有以下四种：一是争取国家易地扶贫搬迁中央预算内投资和引导农户自筹资金约100亿元；二是地方政府债务97.5亿元；三是争取国家专项建设基金50亿元；四是金融机构专项用于易地扶贫搬迁项目长期贷款365.5亿元。这也就意味着仅此一项工作，湖北省负债总规模将达463亿元，占比75.53%。按照规定：由市场化运作的省级投融资主体按照“统贷统还”模式承接贷款，不纳入地方政府债务；省级政府出台相关政策统筹地方可支配财力（含土地出让形成的纯收益），支持投融资主体还贷，其中，第一还款来源即土地增减挂钩（即城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩。）指标交易收益。
据悉，自2017年到2018年，湖北省城乡建设用地增减挂钩节余指标共交易3批次，交易涉及9个深度贫困县及21个一般贫困县。交易指标共计28987.3９亩，交易总额105.2５亿元，平均每亩指标收益为36.3万元。建设用地土地指标最终交易到了哪里？据悉，全省增减挂钩节余指标主要由武汉、鄂州、孝感等地购买。其中，武汉市汉南区累计购买6573.04亩，黄陂区累计购买节余指标5951.63亩，东湖新技术开发区累计购买节余指标3214.46亩，位列前三，即经易地扶贫搬迁工程所产生的土地增减挂钩指标总量中的近50%由武汉市消化。
作者此前就土地增减挂钩问题实地调研了湖北省罗田县、英山县、阳新县三个县。
政策成效
将土地增减挂钩政策引入易地扶贫搬迁工作，其政策成效是显而易见的，具体而言，主要表现在以下几个方面：
一是对贫困地区而言，短时间内获取了大量资金来源，为成本高昂的易地扶贫搬迁工作顺利推进提供重要资金保障。据悉，本次增减挂钩政策落地的关键，在于贫困地区将辖区内符合条件的农村建设用地复垦，进而腾退出建设用地土地指标，而后在原省国土资源厅的安排下与武汉等发达市区具体对接，最终以每亩土地指标约30万元的价格供地产开发企业购买并最终在城市规划范围内进行商服、住宅等用途的落地开发。以罗田县为例，在本次增减挂钩政策实践中，罗田县累计交易1701亩增减挂钩节余指标，总收益达10.38亿元，平均每亩土地指标约60万元，主要由武汉市黄陂区负责消化。换言之，本次增减挂钩助力易地扶贫搬迁工作的本质，在于以土地指标为媒介、经发达地区向贫困地区进行土地财政转移支付，进而为易地扶贫搬迁提供扎实的经济支撑。
二是对发达地区而言，有效解决了城市建设用地指标紧张困境，为城市进一步拓展争取到更加充分的发展空间。在本次增减挂钩政策实践中，贫困地区得到了大量资金支持，发达地区得到了“城市建设用地指标”。增减挂钩政策的出台，相当于在国家每年对各城市下达的新增建设用地指标之外，通过“城市建设用地增加、农村建设用地减少”的增减挂钩政策为城市进一步发展开辟了另一道“天窗”，以此平衡各地城市发展与区域耕地保护之间的张力。
三是有效盘活利用了相当一部分农村地区存量用地，推动集约节约用地的同时，进一步扩大了耕地面积总量，提高土地利用效率，并极大改善了农村人居环境。本次增减挂钩政策的实施，前提和基础在于按照规定对符合条件的易迁户宅基地进行拆旧复垦，同时对农村地区存在的砖瓦厂等废弃工矿点、废弃村庄等一并整治复垦。通过拆旧复垦工作，结合人居环境整治等工作的共同推进，一来扩大了耕地面积，二来推动土地集约节约利用，三来改善了农村人居环境，四也为接下来村庄道路等基础设施配套提供可能的空间基础。

黄石市阳新县周堡村土地复垦情况
四是有效提升在村生活人口的生活幸福感和获得感。对在村生活的广大普通群众而言，通过废旧房屋拆除、土地复垦等一系列工作环节，极大改善了村庄人居环境，有效提升了其日常生活获得感和幸福感；同时，尤其是对易迁户群体而言，几乎不花钱便可从破旧的老房子搬迁进水电路等基础设施配套完整的安置点，极大改善了这类群体基本生产生活条件。

黄冈市罗田县台上冲村易迁户集中安置点情况
综上，我们可以发现，增减挂钩政策的引入，一来为贫困地区易地扶贫搬迁工作顺利推进筹集到大量资金来源；二来有效满足了发达地区城市开发的土地指标需求；三来通过拆旧复垦，推动农村地区集约节约用地、有效提高土地利用效率的同时，改善了农村人居环境；四是切实改善了乡村人口生产生活基本条件，极大提升了其日常生活幸福感和获得感。因此，但就贫困地区资金筹集、发达地区指标供给、土地集约节约利用、在村人口、尤其是易迁户生活改善等角度而言，政策效果值得肯定。
实践特征
根据观察，湖北当地增减挂钩政策助力易地扶贫搬迁工作具有以下几个特征：
一是交易范围大：从县域统筹到省域统筹。早在2016年之前，英山、罗田、阳新等县均在各自县域范围内自主实施过增减挂钩政策，土地指标每亩价格在5-10万元，具体交易规模主要根据地方发展需要而定；而反观本次增减挂钩政策的实施，与以往常规的土地增减挂钩政策相比，指标生产方主要涉及巴东县等9个深度贫困县以及阳新县等21个一般贫困县，指标接收方主要涉及武汉市汉南区、黄陂区、孝感等市区。这也就意味着，本次增减挂钩政策范围突破县市范围，实现了在全省范围内统筹交易。
二是交易单价高：从每亩不过10万元到每亩均价30万元。本次增减挂钩政策实践，平均每亩指标收益为36.3万元，其中罗田县累计交易1701亩增减挂钩节余指标，总收益达10.38亿元，平均每亩土地指标约60万元，交易单价得到明显提高。
三是交易指标主要集中流入武汉市区：以汉南区、黄陂区、东湖新技术开发区为主。武汉市汉南区累计购买6573.044亩，黄陂区累计购买节余指标5951.63亩，东湖新技术开发区累计购买节余指标3214.46亩，位列前三，即经易地扶贫搬迁工程所产生的土地增减挂钩指标总量中的近50%由武汉市消化。
四是交易指标主要来源于废弃村庄、工矿点等，并非主要来自于易迁户宅基地退出。对易迁户这一群体而言，三分之一属于无房户而成为共房户，难以拆除复垦，其余相当一部分是单人户，面积狭小，复垦潜力有限，加之部分农户祖业观念浓厚，故土难离，因此，来自易迁户宅基地退出复垦而产生的土地指标极其有限。据悉，用以交易的土地指标主要来自于废弃村庄、工矿点等复垦成本低、难度小、收益明显的地区。
五是指标收益主要用以易地扶贫搬迁所产生的“地方债务”，由省级投融资主体按照“统贷统还”模式承接贷款并还贷，有效控制地方债务风险。其中，低成本长期贷款和地方自筹资金占比65%以上。以英山为例，第一期交易指标1800亩、收益8.02亿，其中由省级平台直接扣除4.2亿元作为还贷资金。
六是资金用途主要用于统筹城乡建设，并非仅仅局限于易地扶贫搬迁。
七是复垦验收较为灵活，尊重易迁工作特点。据悉，就目前技术体系而言，400平方米以下的拆旧复垦地块，是难以在系统上得以有效显示的。而实际当中，相当一部分易迁户老宅基地又多是插花分布，且地块较为狭小，多在400平方米以下。对于这部分复垦地块湖北省只需经当地主管部门根据实际工作需要认定验收即可，充分赋予基层政府工作自主权。
八是县域统筹、国土部门提供业务指导、乡村两级是拆旧复垦实施主体。以罗田县为例，县委县政府统筹安排拆旧复垦工作进度，同时负责与省国土部门、土地指标交易中心具体对接，县国土部门提供具体业务指导，乡村两级负责具体实施，同时为了激励基层工作积极性，罗田县提供每亩3.58万元的拆旧复垦经费，即每拆出一亩地的土地指标，县委县政府即给予3.58万元到乡镇党委政府，以此作为工作成本和奖励经费。对于财政吃紧的贫困地区乡镇而言，这一灵活好用的经费无疑可起到极大的激励效果。
九是人为减少新增建设用地指标，要求优先使用增减挂钩指标，重大项目自带指标除外。
十是增减挂钩政策的实质，是以土地指标为媒介的区域间土地财政转移支付，而非市场交易。调研期间，当笔者问及是否可以将腾退的土地自主安排上市交易时，当地国土部门干部坦言：“私下交易没有用，必须只能等省厅安排！”言下之意，增减挂钩政策本质上是宏观调控手段的一种。
综上所述，就湖北当地本轮增减挂钩政策实践而言，具有交易范围大、交易单价高、指标主要流入武汉等发达市区、指标产生主体并不是易迁户宅基地、指标收益优先用于易地扶贫搬迁中的统贷统还、复垦相对灵活、人为减少城市新增建设用地指标等特征，本质上是以土地指标为媒介的区域间土地财政分享，与市场无关，与贫困地区具体土地地块及其价值大小无关，只与省级政府统筹安排以及所辖发达市区土地指标消化能力有关，即发达地区土地指标消化能力越强，土地指标亩均价格显示就越高，贫困地区从发达地区转移而来的土地财政就越多，当地拆旧复垦积极性就越发高涨，而这一切的起点，在于省级政府统筹安排下的发达地区土地指标消化规模及其指定消化对象。
问题及进一步建议
通过观察其具体实践过程，笔者发现存在以下几点问题，在此一并提出：
（一）问题
一是土地指标交易供求关系不平衡，供大于求极其明显。据悉，从贫困地区角度来看，即使已经经过三期交易，但其拆旧复垦潜力依旧不小；而发达地区城市发展是有客观限度的，土地指标消化能力存在上限。交易一旦失控，包括普通县市在内的广大地区争相复垦入市，短时间内供大于求，极有可能造成整个增减挂钩体系崩盘。以阳新县为例，看到其他县市通过土地指标交易大获其力后，便在辖区内拆旧复垦并自主安排验收了1800亩土地，但最终允许上市交易的只有1000亩、计2.4亿元。其余指标，只能留在县域范围内统筹使用。即使如此，当地仍然有上万亩的拆旧复垦潜力。
二是人为加剧城市建设用地指标紧张程度，极有可能进一步推高政府城市建设成本、新市民城市化成本及城区人口城市生活成本。目前这一轮超常规政策操作中，我们国家将各大城市新增建设用地指标压缩到最少，引导并要求各地优先使用增减挂钩指标，人为加剧了城市建设用地指标紧张，倒逼地产开发企业等市场主体必须首先安排资金购买土地指标，而后方可在规划地块具体落地开发。如此一来，在土地指标收缩的大背景下，人为加剧了土地供应紧张程度，极有可能推高原有地价，进而转化为地产开发商们的土地开发成本，而他们是不会轻易自行消化这一利润损失的，并极有可能分摊到所开发的商服住宅设施价格上去，进而推高整个城市的生活成本。
三是复垦地块主要用于复绿，且成本较高，效果较差。据悉，本次拆旧复垦地块主要有三大来源：一是易迁户老旧宅基地；二是废弃村庄，主要由农户自发搬迁形成，属于历史遗留问题；三是废弃工矿点，如红砖厂等。宅基地复垦占比约三分之一，后两项复垦占比约三分之二。就易迁户宅基地地块而言，三分之一属于共房户，不符合拆旧复垦条件；余下多是单人户，地块狭小，且插花分布，复垦潜力极其有限，最多复绿；而废弃村庄或工矿点，作为整片土地倒是可以复垦，但由于村庄或工矿点之前多选择在不宜耕种的荒地或坡地上，因此耕种价值不大，复垦价值有限。简而言之，增减挂钩政策落地过程中，土地复垦效果大打折扣，距离政策规定要求较远，值得进一步关注。
四是政策操作复杂，交易成本较高，增加基层工作负担的同时，容易削弱政策效果。从增减挂钩政策实践来看，如欲发挥增减挂钩政策介入易地扶贫搬迁工作的政策功能，依次需要经历以下几个步骤：一是从中央层面规定并调控要减少城市新增建设用地增量，引导并要求城市开发建设优先使用增减挂钩指标，为整个增减挂钩政策具体落地确立合法性；二是通过县乡村三级，组织动员符合条件的贫困户拆除老屋、腾退出宅基地并组织实施复垦工作；三是针对拆旧复垦地块组织一系列的验收认定工作；四是验收成功后，腾退土地方才形成土地指标，进而在省级政府统筹安排下有序进入交易平台进行指标交易；四是经过交易平台的运作，由欲在发达市区搞土地开发的地产企业购入指标并支付指标费用，最终经由交易平台将指标收益转入指标生产地区政府财政；五是当地政府利用这笔指标收益来支付前期异地扶贫搬迁中产生的债务及拆旧复垦所需要的工作经费；等等。
此外，由于宅基地复垦潜力有限，绝大多数地区还需要在全县范围内寻找合适地块，在复垦之后、验收之前，县乡两级还需要组织多次整顿检查等工作。如此以来，本来实质上是用于地区间土地财政转移支付的区域补偿机制，在复杂的制度设计中却产生了巨大的交易成本，同时也极大地耗费了基层干部原本有限的为人民服务的时间和精力，并最终转化为基层工作负担。因此，从政策意图及政策操作来看，亟需进一步调整并优化。
政策实践中最大的问题是将对口帮扶与土地制度相混淆，将超常规政策下的土地指标交易误认为土地本身的价值，看不到这一政策举措天然具有的不可持续性，因此，必须深刻认识增减挂钩这一政策的本质，在当前经济下行情况下，土地增减挂钩政策的拓展使用，客观上进一步推高了城市开发用地成本，极有可能阻碍我们国家城市化进程。
（二）进一步建议
如需改善上述问题，需要从以下几方面着手：
一是正确认识增减挂钩政策本质，善用增减挂钩政策功能。在城市发展趋势一定时，国家下达的新增建设用地指标越少，城市发展对增减挂钩产生的土地指标依赖性越强；国家下达的新增建设用地指标越充分，增减挂钩指标对城市发展吸引力越弱。增减挂钩政策的初衷，在于协调城市发展和保护耕地之间的内在张力，总体取向上是以城市发展为导向的，近期开展的易地扶贫搬迁工作对增减挂钩政策的引进，实质是扮演了由省级政府统筹的、以土地指标为媒介的、引导发达城市向落后农村地区有序转移或分享部分原本属于城市政府的土地财政，本质上是贫困落后地区筹资机制、发达地区转移支付机制和区域补偿机制。鉴于增减挂钩政策受城市土地指标消化能力限制，因此要求我们必须科学测算并统筹安排增减挂钩规模、节奏，妥善利用增减挂钩政策功能，力争有效控制交易风险。
二是合理安排交易指标规模，科学确定指标交易价格，有效防范并控制交易风险。我们必须充分考虑辖区内城市消化能力，合理安排交易指标数量、节奏，科学确定指标交易价格，避免供大于求或价格虚高等问题，否则极其容易造成整个增减挂钩政策崩溃或推高城市生活成本、延迟城市化进程；同时，土地指标交易一旦失控，极其容易出现各地争相拆旧复垦、腾退土地指标，极有可能造成大规模既违背农户意愿、又造成资源浪费的社会经济问题。因此，增减挂钩指标交易不是完全市场，必须充分考虑地方经济社会发展现状，合理发挥地方政府角色作用，科学统筹安排增减挂钩交易事项。
三是针对复垦潜力的确有限的地块，灵活把握复垦要求，优化增减挂钩政策效能。既然政策实施重点是土地财政的转移支付，能否将部分的确不适宜复垦的地块暂时先调整为复绿，在此后条件合适之时再另行复垦工作，进而在根据基层实际灵活把握复垦要求的同时，进一步优化增减挂钩政策实施效能。
四是简化政策设计，降低交易成本，减轻基层工作负担，充分发挥增减挂钩政策效果。以下两步至关重要：一是贫困地区拆旧复垦，经验收通过后形成可供交易的土地指标；二是在省级政府安排下，由发达地区市区进行指标认购，而后按照指标交易价格对贫困地区进行转移支付。照此步骤，增减挂钩政策的实施，主要遵循“拆旧-复垦-验收-交易-转移支付”这一实践路径，其中拆旧工作属于农户自主实施或乡村两级组织实施；复垦由乡村两级组织实施；验收主要由县级及以上职能部门负责；交易由县级政府和指标需求达成；转移支付由指标需求方按照财务规则要求进行操作。鉴于目前政策实施过程中交易成本过高、基层负担过重的问题，笔者建议应当在充分调研、了解情况的基础上，充分把握政策精神，进一步简化政策设计，降低交易成本，减轻基层负担，从而达到充分发挥政策功能的效果。
（作者王向阳系武汉大学政治与公共管理学院博士研究生，武汉大学中国乡村治理研究中心研究人员）
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