观点 | 浅谈收回闲置国有土地使用权若干法律问题

前  言

伴随着城市化进程的加快，国家对大力提高土地节约集约利用水平的要求越来越高。国务院曾发文明确要求严格执行闲置土地处置政策：土地闲置满两年、依法应当无偿收回的，坚决无偿收回，重新安排使用；不符合法定收回条件的，也应采取改变用途、等价置换、安排临时使用、纳入政府储备等途径及时处置、充分利用。自然资源部出台《节约集约利用土地规定》（2019修正），要求县级以上地方自然资源主管部门在本级人民政府的领导下，会同有关部门建立城镇低效用地再开发、废弃地再利用的激励机制，对布局散乱、利用粗放、用途不合理、闲置浪费等低效用地进行再开发，促进土地优化利用。鼓励社会资金参与城镇低效用地、废弃地再开发和利用。

各地地方政府也有此类要求。例如《湖北省人民政府关于实行最严格节约集约用地制度的通知》（鄂政发〔2014〕24号）要求强化节约集约用地措施，提高土地利用效率。对各类开发区和工业集中区新建工业项目分别规定了亩均投资强度最低标准和亩均税收标准，并要求加大闲置土地处置力度。浙江等地也出台了此类政策。例如绍兴市政府要求严格控制建设用地指标。原则上新建工业项目用地容积率控制在1.0以上、建筑密度在40%以上、投资强度在240万元/亩以上。落实闲置土地处置政策，依法按照《闲置土地处置办法》的规定处置闲置土地。

本文中，笔者围绕闲置国有土地收回中的法律问题，从以下几个角度进行梳理并展开讨论：

一

我国法律对闲置国有土地的规制和认定

（一）

法律上对闲置国有土地的规定

《中华人民共和国立法法（2015修正）》第八十八条规定：“法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。行政法规的效力高于地方性法规、规章”。厘清法律对闲置国有土地使用权的规定，需要首先从法律上找依据。2019年，全国人大常委会对《中华人民共和国土地管理法》进行了修正，其中第三十八条规定，在城市规划区范围内，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地，依照《中华人民共和国城市房地产管理法》的有关规定办理。《中华人民共和国城市房地产管理法(2019修正)》第二十六条规定：“以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费；满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。”

再看法律位阶较低的部门规章。2012年，当时的国土资源部通过第53号令的形式颁布《闲置土地处置办法》（以下简称《办法》，现行有效），该办法规定，闲置土地是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。为防止土地使用权人采取假动工手段而规避法律，《办法》又从动工面积和已投资额的角度对何为“未动工开发”的实质条件作了规定，要求已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地。在实践中，如何界定“动工开发”，依然会存在争议。为此，《办法》又对动工开发的具体认定标准作出规定：动工开发是指依法取得施工许可证后，需挖深基坑的项目，基坑开挖完毕；使用桩基的项目，打入所有基础桩；其他项目，地基施工完成三分之一。

（二）

认定“闲置国有土地”有哪些例外情形

根据《办法》第八条及《城市房地产管理法》第二十六条，在某些情况下，虽然项目土地符合《办法》第二条对于闲置土地的认定标准，但并不将土地认定为“闲置土地”。这些例外情况分别是：①政府未按照约定交付土地；②规划发生修改；③因处置信访或军事管制、文物保护等问题导致无法动工开发；④存在自然灾害等不可抗力；⑤政府、政府有关部门存在其他行为。除此之外，各地自然资源部门也结合各地实践出台了有关闲置土地认定时例外情形的具体规定。在这里，笔者仅列出其中最常见的几种情况：

1. 政府未按约定交付土地

对于政府供应土地的交付，《办法》第二十一条中规定了五项具体要求，分别是：①土地权利清晰；②安置补偿落实到位；③没有法律经济纠纷；④地块位置、使用性质、容积率等规划条件明确；⑤具备动工开发所必需的其他基本条件。这五项构成出让土地的前置条件。这里虽未提出“净地”交付的概念，但实际上对交付土地提出了两个层面的要求：既包括物理交付，也包括法律权利交付。物理交付指实际的土地占有，法律权利交付指办理不动产证，只有当前述两种交付都完成时，才能认为政府按约交付了土地，否则应当认定为属于未按照约定交付土地。这从原国土资源部 2018 年印发的《国有建设用地使用权出让地价评估技术规范》中“作为整体出让的土地连同地上建筑物或构筑物，权属应为国有且无争议”等表述也能得到印证。

如果涉案土地需要征迁，而政府负责的征迁工作并没有完成，那么也属于政府迟延交付土地。现举一案例加以说明。案号：(2018)豫13行终179号；案由：土地行政管理；审理法院：河南省南阳市中级人民法院。邓州市某建设公司与邓州市国土资源局（机构已变更）签订豫（邓州）出让（2010年）第0049号《国有建设用地使用权出让合同》，被告将某宗地的国有建设用地使用权出让给原告作为商业、住宅用地。合同约定出让人同意在2010年11月20日前将出让宗地交付给受让人，出让人同意在交付土地时该宗地应达到基础设施完成三通一平的条件。后由于政府在征地补偿问题上很难与群众达成一致，以至于2011年10月份才将此宗地交于该公司。法院审理认为，无论被告征地补偿是否到位，被告均负有达到土地交付条件的合同义务。同时，地上铁塔及高压线属于公共基础设施，也是地上附属物。依据合同约定的交付条件，铁塔及高压线拆除或迁移属于被告应当履行的合同义务，被告未及时拆除或迁移属于违约。通过该案例可得出结论：政府由于征地补偿等工作没有完成，也可以构成政府未按约定交付土地，进而构成“闲置国有土地”的例外情形。

2. 规划变更

根据《城乡规划法》相关规定，控制性详细规划是制定和落实城乡规划的重要组成部分，制定和调整控制性详细规划也是规划部门的职责之一。以海口市为例，根据《海口市处置闲置土地若干规定》第四条的规定，用地单位申请报建，市规划部门因规划原因暂停报建造成土地闲置应属于土地闲置的例外情形。因此，由于政府正在编制及调整区域性控制性详细规划导致暂停该地块规划报建审批，属于比较典型的政府规划部门因规划原因导致的土地闲置例外情形。至于规划部门对该地块的用地性质、限高及设计方案等调整和修改是否构成土地闲置例外情形呢？实践中，开发商基于自身开发建设需要，也可能在规划条件确定的情况下主动要求对用地性质、限高及设计方案等进行规划调整。笔者认为，如果是由于开发商原因导致的主动规划调整，进而影响开发建设进度，那么应当不属于土地闲置例外情形。反之，如果是有关政府规划部门原因导致开发商被动提出进行规划调整，那么则构成土地闲置的例外情形。

需要注意的是，在举证证明由于政府规划部门原因导致未能及时开发建设时，开发商承担着较重的举证责任，既要证明存在政府原因，还要证明政府原因与开发商未能及时开发建设二者之间存在着直接的因果关系。如果是同一项目先后存在多个政府原因，则需要分别证明。对此开发商要进行充分举证，形成一个相对完整的证据链条，才有可能被复议机关或法院所采信。

3. 其他因素：重新核发不动产权证

除法律规定的情况之外，项目开发建设中出现的一些其他情况，也可能构成认定案涉土地不属于闲置土地的考虑因素之一。例如，笔者曾参与代理过一起案件，开发商与当时的国土局于2013年签订协议，约定最晚动工时间为2015年10月。虽然项目并未如期开发，但在2016年6月，开发商因股权变动、公司名称变更，国土部门为其办理了土地变更登记，核发了新的不动产权证。那么，重新核发不动产权证的行为对于闲置土地的认定有何意义呢？根据《中华人民共和国土地管理法实施条例（2014修订）》第三十二条的规定，对涉嫌土地违法的单位或者个人，停止办理有关土地审批、登记手续。《不动产登记暂行条例（2019修订）》第二十二条亦将违反法律行政法规规定以及法律行政法规规定不予登记的其他情形作为不予登记的条件。笔者认为，根据上述规定，自然资源主管部门在办理不动产证变更登记时应当核查法律行政法规规定不予登记的情形，如果认为案涉土地存在应不予登记的情形，包括构成闲置土地的情形，则不应做出准予变更不动产登记的决定。该案中，自然资源主管部门于2016年同意为开发商办理新的不动产证，应当视为未将该宗土地认定为闲置土地并已批准了开发商延期开发，此观点被法院所采信。

二

土地被依法认定为闲置国有土地后，应当如何处置

（一）

政府原因造成动工开发延迟的闲置国有土地，应如何处置

结合《办法》第八条及《城市房地产管理法》第二十六条的规定，除不可抗力因素外，因为政府或政府部门的行为造成动工开发延迟的情形可以归纳为以下六种，分别是：①政府未按约定或规定交付土地；②规划修改或调整；③国家政策原因；④信访维稳工作需要；⑤军事管制、文物保护等原因；⑥政府或有关部门的其他行为。

对此，《办法》第十二条明确市县自然资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列六种方式处置：①延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；②调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；③由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；④协议有偿收回国有建设用地使用权；⑤置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；⑥市、县自然资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。除前款第四项规定外，动工开发时间按照新约定、规定的时间重新起算。符合本办法第二条第二款规定情形的闲置土地，依照本条规定的方式处置。”需要注意的是，市、县自然资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。闲置土地设有抵押权的，市、县自然资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。

在实践中，上述情形中的通过协议有偿方式收回国有建设用地使用权，是比较常见的处置方式，笔者在此作专门讨论：

《中华人民共和国土地管理法（2019修正）》仅规定，由有关人民政府自然资源主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。《中华人民共和国土地管理法实施条例（2014修订）》也只是规定，依照《土地管理法》的有关规定，收回用地单位的土地使用权的，由原土地登记机关注销土地登记。至于收回的具体方式和程序（包括协议有偿收回）应如何操作，并未规定。

为了对地方政府工作中的现实问题作出回应，自然资源部办公厅针对《海南省国土资源厅关于请求给予闲置土地有偿收回政策支持的请示》（琼国土资〔2018〕142号），通过复函的形式就因政府原因协议有偿收回闲置土地相关政策进行了答复（自然资办函〔2018〕1903号）。该答复意见对其他各地均具有指导意义。

函复中，自然资源部对严格落实地方政府履约责任，营造诚实守信的营商环境提出了明确要求。要求严格执行“净地”供应的有关规定并特别指出，处置因政府原因造成的闲置土地，要区分具体情况：①对于因政府未按约定履行征迁安置、前期开发、及时交地等义务而导致土地闲置的，政府应积极主动解决问题，与土地使用权人签订补充协议，重新约定“净地”交付期限，为项目动工创造必要条件；②在约定的期限内仍未能达到“净地”标准，要明确造成闲置的政府及有关部门责任并依法处理后，方可采取协议有偿收回的方式处置。对于因政府修改规划或规划建设条件、军事管制、文物保护以及不可抗力等原因，造成土地确实无法按原规划建设条件动工建设的，在土地使用权人同意协商的情况下，可以采取协议有偿收回的方式处置。复函同时指出，需要协议收回闲置土地使用权的，应当遵循协商一致和合理补偿的原则。市、县自然资源主管部门应当按照《办法》的规定，与当事人就收回范围、补偿标准、收回方式等进行协商。有偿收回的补偿金额应不低于土地使用权人取得土地的成本，综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格，由双方共同协商确定。经协商达成一致的，市、县自然资源主管部门拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后，正式签订有偿收回协议并执行。

实践中，可能出现同一宗土地上同时存在因政府原因造成闲置需要收回和因公共利益需要收回的情形（《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，为实施城市规划进行旧城区改建以及其他公共利益需要确需使用土地的，可以收回国有土地使用权，对土地使用权人应当给予适当补偿）。此时的补偿应如何确定呢？笔者以2020年7月27日，最高人民法院首次集中发布的涉产权保护行政诉讼典型案例中的一案为例：

1. 基本案情：

海口博泰隆房地产开发有限公司诉海口市人民政府有偿收回国有土地使用权案，案号：(2018)琼01行初352号。××××年××月，海口某隆房地产开发有限公司（以下简称某隆公司）通过公开挂牌出让方式取得××××平方米国有土地使用权。××××年，原海口市国土资源局（以下简称市国土局）认为涉案土地存在权属纠纷和征地遗留问题，遂通知某隆公司暂缓报建，待问题解决后再进行申报。海口市人民政府（以下简称市政府）亦认可涉案土地未开发是政府原因所致。××××年，海南省人民政府作出的琼府〔2015〕24号《关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（以下简称24号文）规定，因政府原因造成土地闲置的，以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回土地使用权期间利息总额予以确定；如该价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权。××××年，市国土局告知某隆公司涉案土地构成闲置土地并拟有偿收回涉案土地使用权，但双方协商未达成一致意见。××××年××月××日，市政府向某隆公司作出了收地决定书，以促进国民经济和社会发展等公共利益需要为由，决定收回涉案土地的国有建设用地使用权，并给予适当补偿，“适当补偿标准按24号文的规定执行”。某隆公司不服，提起行政诉讼，请求撤销该决定书。

2. 裁判结果：

海南省海口市中级人民法院一审认为，因政府原因导致土地闲置，政府决定协商有偿收回涉案土地，认定事实清楚。但24号文规定的有偿收回国有土地使用权的补偿标准的适用有两个前提条件，其一是涉案土地系因政府原因造成闲置，其二是政府部门须与土地使用者协商一致。本案中涉案土地系因公共利益需要被收回，且政府部门并未与土地使用者协商一致，却适用24号文中相关闲置土地标准给予补偿，属于适用法律错误。遂判决撤销市政府作出的收回土地决定书中“适当补偿标准按照24号文的规定执行”的内容，并驳回某隆公司的其他诉讼请求。双方当事人均提出上诉。

海南省高级人民法院二审认为，土地同时存在因政府原因造成闲置和因公共利益需要使用土地的情形下，政府既可通过闲置土地处置程序有偿收回土地使用权，也可通过因公共利益需要国家依法有偿提前收回程序收回土地使用权。以公共利益需要为由收回国有土地使用权的，对使用权人应当给予适当补偿。该款规定的“适当补偿”应当是公平合理的补偿，即综合考虑被收回土地的性质、用途、区位、评估方法、闲置原因等因素，参考市场价格予以补偿。涉案收地决定书简单以土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及相应的利息总额进行补偿欠妥，且不符合自然资源部办公厅自然资办函〔2018〕1903号函（以下简称自然资源部1903号函）和海南省人民政府琼府〔2019〕12号文（以下简称海南省人民政府12号文）的规定。遂判决驳回上诉，维持原判。

3. 案例小结：

本案的意义在于确定了有偿收回国有土地使用权补偿标准的问题。根据2019年修正的《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定，为公共利益需要使用土地而收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。该款规定的“适当补偿”应当是公平合理的补偿，即综合考虑被收回土地的性质、用途、区位、评估方法、闲置原因等因素，参考市场价格予以补偿。本案中，一审法院判决撤销市政府作出的收地决定书中“适当补偿标准按照24号文的规定执行”的内容，二审法院驳回上诉，维持原判，旨在督促行政机关本着实质化解行政争议的目的，依法合理作出补偿，合法合理保护土地使用权人的合法权益，营造良好营商环境。

（二）

企业原因造成土地闲置的，应当如何处置

关于企业原因造成土地闲置的如何处置，法律行政法规或部门规章作了相应规定：《城市房地产管理法》规定，超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费；满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权。《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》规定，未按合同规定的期限和条件开发、利用土地的，市、县人民政府土地管理部门应当予以纠正，并根据情节可以给予警告、罚款直至无偿收回土地使用权的处罚。《办法》规定，对于未动工开发满一年的，按照土地出让或者划拨价款的百分之二十征缴土地闲置费；对于未动工开发满两年的，无偿收回国有建设用地使用权。

因此，对于企业原因造成土地闲置的，主要的处置方式有两种：一是征收土地闲置费；二是无偿收回国有建设用地使用权。

1. 征收土地闲置费

关于土地闲置费的征收标准，法律法规及部门规章的规定不尽统一。《中华人民共和国城市房地产管理法(2019修正)》规定土地闲置费按照相当于土地使用权出让金百分之二十以下的标准征收。《办法》则规定，土地闲置费按照土地出让或者划拨价款的百分之二十征缴。实践中，各地政府在遵守上述规定的前提下，也结合地方实际分别出台了不尽统一的土地闲置费征缴标准。例如，《湖北省土地闲置费征收管理暂行办法》（鄂土资规[2015]1号）规定，土地闲置费是指向依法取得国有建设用地使用权但未按规定动工建设满一年未满两年而造成土地闲置的单位或个人征收的费用，征收标准为土地价款的百分之二十。闲置土地的使用权人是土地闲置费的缴费义务人。这里，征收标准没有区分土地使用权的取得方式，一律以土地价款为基数，按照百分之二十的比例确定缴费标准。再以海南为例。《海南省闲置土地认定和处置规定 》（海南省人民政府令第247号）对非因政府原因和不可抗力造成土地闲置，超过动工开发日期满1年未满2年不动工开发的，分别针对出让和划拨两种不同的方式规定了土地闲置费征缴标准：①以出让方式取得国有建设用地使用权的，按照土地出让金的5%至20%征缴；②以划拨方式取得土地使用权的，按照划拨价款的5%至20%征缴；没有划拨价款的，按照政府支付的划拨土地取得成本的5%至20%征缴。这种区分不同情形的征缴标准，给了自然资源主管部门一定的自由裁量权，在处置闲置土地的具体工作中，可以根据不同的情况更有针对性地加以处理。

2.  无偿收回国有建设用地使用权

首先要明确，政府决定收回闲置国有土地的行为在法律性质上是行政处罚决定还是行政处理决定？根据原国家土地管理局（机构已变更)《关于认定收回土地使用权行政决定法律性质的意见》（〔1997〕国土〔法〕字第153号）（现行有效 ）收回土地使用权是人民政府及其土地管理部门一项重要的行政行为，主要采取行政处理决定和行政处罚决定两种方式进行。《行政处罚法》颁布施行后，除行政处理决定仍按照土地管理法律、法规的规定执行外，土地管理的各项行政处罚必须依照《行政处罚法》由土地管理法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照《行政处罚法》规定的程序实施。《中华人民共和国行政处罚法（2017修正）》第三条规定：“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。”该法第八条规定了行政处罚的种类:①警告；②罚款；③没收违法所得、没收非法财物；④责令停产停业；⑤暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照；⑥行政拘留；⑦法律、行政法规规定的其他行政处罚。结合《中华人民共和国土地管理法》（2019修正）及《中华人民共和国城市房地产管理法》(2019修正)有关规定，笔者认为，由于企业自身原因造成土地闲置，政府决定无偿收回国有建设用地使用权的，属于“法律、行政法规规定的其他行政处罚”。

那么，该如何行使该行政处罚权呢？

根据《中华人民共和国行政处罚法（2017修正）》第三条和第十五条之规定，公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内依照行政处罚法规定的程序实施。没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。所以，当企业违反土地行政管理秩序造成土地闲置，政府依法收回闲置国有土地使用权的行为就构成行政处罚，那么自然资源部门在行使收回职责时，就应当遵循《行政处罚法》的规定，按照行政处罚的程序进行。

首先，行使收回权的主体要合法。

从《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十七条第二款的规定可以看出，纠正“未按合同规定的期限和条件开发、利用土地的”行为的主体，是自然资源主管部门。《办法》第五条明确，收回城市规划区内闲置国有土地使用权的主体是市、县人民政府自然资源主管部门，但在其作出收回决定前，需要报原批准用地的人民政府批准。

其次，收回闲置国有土地的程序要合法。

收回闲置土地使用权是涉及当事人重大利益的行政处罚，除应遵守《行政处罚法》第三十六条至第四十一条的规定外，还应遵守《办法》第三条、第五条的特别要求，为避免程序违法，收回闲置土地应遵循以下步骤:

① 立案。通知原土地使用权人。对土地闲置情况进行调查、认定并要求原土地使用权人限期举证申辩。认定事实后，下发《收回土地使用权告知书》。告知原土地使用权人有关人民政府或自然资源主管部门拟无偿收回土地使用权的事实、理由和依据；闲置土地已依法设立抵押权的，还应当告知抵押权人。

② 拟定闲置土地处置方案。告知原土地使用权人听证权利；听取原土地使用权人的陈述和申辩。原土地使用权人要求听证的，应当举行听证。

③ 处置方案报原批准用地的人民政府批准。下发《收回国有土地使用权决定书》，并送达原土地使用权人。告知原土地使用权人有申请行政复议或提起行政诉讼的权利。

④ 向社会公告收回土地使用权决定。等待原土地使用权人选择救济途径。原土地使用权人对收回土地使用权决定有异议的，可以依法申请行政复议或提起行政诉讼。

⑤ 终止。终止土地使用权出让合同或者撤销建设用地批准文件，注销不动产证书，同时通知建设、规划、房管等部门撤销相关批准文件。

三

在什么情况下可以对收回闲置国有土地使用权采取行政强制措施

《办法》第 17 条规定，国有建设用地使用权人应当自《征缴土地闲置费决定书》送达之日起三十日内，按照规定缴纳土地闲置费；自《收回国有建设用地使用权决定书》送达之日起三十日内，到市、县自然资源主管部门办理国有建设用地使用权注销登记，交回不动产权利证书。国有建设用地使用权人对《征缴土地闲置费决定书》和《收回国有建设用地使用权决定书》不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。《办法》第 18 条规定，国有建设用地使用权人逾期不申请行政复议、不提起行政诉讼，也不履行相关义务的，市、县自然资源主管部门可以采取下列措施：①逾期不办理国有建设用地使用权注销登记，不交回不动产权利证书的，直接公告注销国有建设用地使用权登记和不动产权利证书；②申请人民法院强制执行。

然而，我国《土地管理法》没有赋予人民政府或者自然资源主管部门强制执行权，《行政强制法》对行政强制执行权的设定进行了规范和限制，第十条规定：“行政强制措施由法律设定。尚未制定法律，且属于国务院行政管理职权事项的，行政法规可以设定除本法第九条第一项、第四项和应当由法律规定的行政强制措施以外的其他行政强制措施。尚未制定法律、行政法规，且属于地方性事务的，地方性法规可以设定本法第九条第二项、第三项的行政强制措施。”由此可知，法律、法规以外的其他规范性文件不得设定行政强制措施。以部门规章的形式设定注销登记强制执行权缺乏法律和法规依据，在相应的司法审查中难以获得法院的支持，因此，收回土地使用权应当申请人民法院强制执行，即法院作出执行裁定后自然资源部门再行注销登记。对于征缴土地闲置费的强制执行，在法律法规没有明确授权的情况下，行政机关亦不能径行强制执行，而应申请人民法院强制执行。其直接的法律依据是《行政强制法》第五十三条的规定：“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依法申请人民法院强制执行。”

四

闲置土地使用权收回后的土地再利用及对地上建筑物的处理

1. 关于土地再利用。《办法》第 19 条对依法收回的闲置土地，规定市、县自然资源主管部门可以采取三种方式加以利用：①依据国家土地供应政策，确定新的国有建设用地使用权人开发利用；②纳入政府土地储备；③对耕作条件未被破坏且近期无法安排建设项目的，由市、县自然资源主管部门委托有关农村集体经济组织、单位或者个人组织恢复耕种。《办法》第20 条规定，闲置土地依法处置后土地权属和土地用途发生变化的，应当依据实地现状在当年土地变更调查中进行变更，并依照《土地登记办法》规定办理土地变更登记。

2. 关于入库储备。《土地储备管理办法（2018修订）》对入库储备标准做了明确规定，依法收回的国有土地可以纳入储备范围，但是储备土地必须符合土地利用总体规划和城乡规划。存在污染、文物遗存、矿产压覆、洪涝隐患、地质灾害风险等情况的土地，在按照有关规定由相关单位完成核查、评估和治理之前，不得入库储备。

该办法还规定，入库储备土地必须是产权清晰的土地。土地储备机构应对土地取得方式及程序的合规性、经济补偿、土地权利等情况进行审核，不得为了收储而强制征收土地。对于取得方式及程序不合规、补偿不到位、土地权属不清晰、应办理相关不动产登记手续而尚未办理的土地，不得入库储备。储备土地入库前，土地储备机构应向不动产登记机构申请办理登记手续。储备土地登记的使用权类型统一确定为“其他（政府储备）”，登记的用途应符合相关法律法规的规定。

3. 关于收回后对地上建筑物的处理。《国家土地管理局（机构已变更)政策法规司关于对<土地管理法>有关问题请示的答复》（现行有效）就收回国有土地使用权后，对地上建筑物应如何处理的问题向山东省土地管理局（机构已变更)作了明确答复：对使用国有土地不按批准的用途使用的，由土地管理部门报县级以上人民政府批准，收回用地单位的土地使用权，注销土地使用证（改革后为“不动产证”所替代）。对地上建筑物，可以作价收归国有，也可以由原单位自行拆除；属于采取欺骗手段骗取批准使用国有土地的，可依照《土地管理法》的有关规定，拆除或者没收地上建筑物和其他设施。《中华人民共和国土地管理法》（2019修正）第七十七条规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款。

那么，收回闲置土地后地上房产是否可以转让呢？《中华人民共和国城市房地产管理法（2019修正）》第三十八条规定了不得转让房地产的七种情形，分别是：①以出让方式取得土地使用权的，不符合本法第三十九条规定的条件的；②司法机关和行政机关依法裁定、决定查封或者以其他形式限制房地产权利的；③依法收回土地使用权的；④共有房地产，未经其他共有人书面同意的；⑤权属有争议的；⑥未依法登记领取权属证书的；⑦法律、行政法规规定禁止转让的其他情形。显然，根据上述规定，依法收回土地使用权后，该宗闲置土地上的房产，是不允许转让的。

刘  强

天达共和合伙人

武汉办公室

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刘强律师主要从事能源与基础设施投资、公司投融资等领域的法律服务工作。擅长复杂商事环境下交易结构设计、合同履行风险控制、危机处理等法律服务工作。刘强律师对基础设施投融资、房地产、公司、金融法律服务有较高程度的理解和丰富的实践经验。荣获《亚太法律500强》2016年度项目及能源领域杰出律师。