再议环境保护税中的几个问题

【经岚观察】17013

再议环境保护税中的几个问题

———环境经济政策观察（2016）之六

文/李志青

在环境保护税的实施中，仍存在几个问题，值得讨论。

其一，为何税率偏低？

环境保护税是一种矫正税，理论上，应该在税率上体现环境保护的社会成本，根据之前笔者的分析文章，当前的税率是从原先污染费费率水平平移而成，显然远远低于当前国民经济在环境保护上所支付的成本水平。对此，本文认为，当前将要实施的环境保护税率是狭义上的一种庇古税，将对诸多经济关系形成直接的矫正作用，而实际上，如果将资源税以及针对污染排放的各种经济金融法律成本都纳入进来的话，形成广义上的环境保护税，那么，这个税率水平将会逼近全社会环境保护的影子成本。也就是说，某种程度上，环境保护税之外的税种挤占了环境保护税的税率空间，从而压低了初期的税率水平。有理由相信，随着税负结构和关系的理顺，未来环境保护税税率水平仍有较大的上升空间，逐步还原出真实的社会成本。

其二，为何要由中央征收而地方使用？

在一般的理解中，环境保护税应该由地方政府征收，并用于环保事业，在环境保护税法中，规定由国家财税部门征收，但所有税收都返还给地方政府。在此必须理解的是，环境保护税是一种矫正税，对于资源配置和市场机制都有着非常重要的优化作用，是具有跨地区和跨市场意义的税种，必须由中央政府征收。

同时，环境保护税的征收目标是为了实现减排，并不是为了环境治理，这一点尤为重要，实现减排功能所征收的税收理应进入国库成为国家财力，由中央政府进行统筹分配和利用，而环境治理则是一种事权，这一事权在央地之间的归属取决于其事权性质，属于跨地区和市场的环境治理自然属于中央政府，反之，属于地区和市场内的环境治理则是地方事权，央地之间各自守土有责。这一事权应与其他事权归拢在一起，最终确定所需财政开支，然后再确定这些开支的来源。当然，目前规定所有环境保护税负都返回给地方政府，其实是一种权宜之计，其目的在于确保环境保护税制改革的顺利推进，但从长期来看，将环境保护税与环境治理事权脱钩应是必然的一个发展趋势。

其三，征税对象为何没有纳入二氧化碳？

对于环境经济学界而言，非常困惑的一个问题是在环境保护税数百种征税对象中为何没有二氧化碳，对此，笔者的理解是，一方面，尽管在国际上，二氧化碳已经作为一种污染物纳入到环境规制的范围，但在中国，二氧化碳的属性确定问题仍有争议，根据主要的环境类法律，总体上，都并没有明确二氧化碳为一种污染物，因此也就无法将其纳入到环境保护税的征税对象中。另一方面，征税对象中没有二氧化碳并不意味着其排放就没有税负成本，事实上，在能源税的税种中，已经将碳排放的社会成本部分地纳入进来，同时，从2013年开始在全国7个省市实施的碳排放交易市场试点，实则也将主要的碳排放大户纳入到一个配额管理系统，这为制定专门的碳税做了很好的准备工作。在未来，对二氧化碳排放征收专门税种的可能性要比将其纳入到统一的环境保护税体系中来得更大，也更有效。

李志青  复旦大学环境经济研究中心副主任