【环境观察】城市环境综合治理中的政府之责
【环境观察】1559
城市环境综合治理中的政府之责
文/李志青
来源：《上海观察》2015/9/15.
中共中央日前通过的《生态文明体制改革总体方案》指出，推进生态文明体制改革要“搭好基础性框架，构建产权清晰、多元参与、激励约束并重、系统完整的生态文明制度体系”，同时还要“以改善环境质量为导向，监管统一、执法严明、多方参与的环境治理体系”，这两段话为当下城市环境综合治理指出了根本性的方向，那就是，一则，要在制度建设上下功夫，对现有的体制机制进行全面梳理和改进，开展顶层设计的创新改革；二则，要以环境质量作为衡量和检验环保工作成效的标准。如果说，制度是环境问题的源头，质量是解决环境问题的成效，信息公开透明是环境问题的症结，那么，建立“源头为本”、“成效为本”和“透明为本”的环境综合治理体系无疑将是当下政府开展环境监管的应有之意。
长期以来，在城市环境综合治理的过程中，政府肩负着不可或缺的职责，这一点毋庸置疑，但问题往往在于，城市的环境综合治理存在“短期治理容易，长期治理难”，“局部治理容易，全面治理难”以及“应付检查容易，群众满意难”等现象。究其因，关键仍在于如何把握政府本身在城市环境综合治理中的功能和角色，其中较为重要的是个职责的边界以及职责的内容等等。
第一，源头为本
在城市的环境问题整治过程中，我们常常碰到这样、那样的“疑难杂症”，譬如水环境的整治，不仅涉及到水面上的污染和水质的变化，而且还与陆地上的污染源交叉在一起，这也正所谓是“问题在水里，解决在岸上”的基本道理，这就意味着，在环境问题的整治上，要有系统解决的理念，否则，就会落下头痛医头、脚痛医脚的通病。也正以为如此，我们的“综合治理”也就应运而生，水里的、地上的，各个部门通力合作，开展环境整治。不过，实践表明，这样的“拉郎配”却往往效果不佳，究竟为何呢？
也许有人会将之归结为污染来源的多元化，过程的复杂化等因素。但事实上，导致出现这个局面的最大根源不是“污染”本身，而是“制度”。基于长期的社会经济发展需要，我们在环境管理上的制度安排的确并不是为了”污染的综合治理”设定的，这致使城市管理的各个部门都在各司其职，却无法真正融合在一起，这就是当下生态文明建设过程中的“问题”所在，也是城市环境综合治理的真正源头。
为此，我认为，要从《生态文明体制改革总体方案》的精神出发，对城市的环境综合治理制度采取变革措施，最大的突破点就是要在环境问题的解决上不仅在形式上，而且在内容上打破部门间的隔阂，形成统一的“指挥棒”，其实质是要在新的发展背景下，积极探索，转变政府职能，使其成为真正服务于生态文明建设的“绿色功能型政府”。在此，我认为上海完全应该先行先试，率先在全国走出关键的一步。
其二，成效为本
在城市的环境问题整治过程中，我们还经常遭遇的一个难题是，环境污染的排放减少了，但环境质量却在继续下滑，抑或，环境质量的数据转好了，但人民群众的环境满意度却没有提高，甚至还降低了。这是为何呢？根本的问题就出在政策和措施的“成效”上，在目前的环境综合治理体系中，也不能完全否定各个部门的积极作用，应该说，大部分部门和工作人员也都在兢兢业业地完成本职工作，但是，环境的质量为何就与老百姓的观感有如此差距呢？
原因在于，我们究竟是以“排放指标”来衡量和检验环境保护工作的成效，还是以环境质量本身作为标准。这里面的差别很大，如上所言，决定环境质量的因素很多，污染排放只不过是其中一个因素，其他的还有包括历史性的排放及其治理，以及基于环境教育和宣传基础上的主观变化等等。也就是说，对于环境质量的判断，既有客观的，更有主观的，这样一来，仅仅着眼于污染排放的环境综合治理就无法满足人民群众对于改善环境质量的要求了。
怎么办呢?简单而言，那就是要重新建立一套“成效”为本的考核和监督机制，要重新确立标准、明晰职责以及划清分工，要在“大环保”的制度框架内重新界定各个相关部门的工作，可以说，不建立以“成效”为目标的环境治理体系，那一切的环保工作都将是徒劳的。
第三，透明为本；
具体到“成效为本”工作的细节，鉴于这个成效是主客观相结合的，那就对科学建立环境信息制度提出较高要求。环保工作任重而道远，综合治理需要物力财力和人力，都绝非短期之内能够实现，这一点符合国内外环保实践，也是客观规律。但是问题在于，我们要及时地将环保工作的问题与公众进行沟通，环境本底如何？做到了什么？或者没有做到什么，这些信息都应该与公众交底，然后吸收公众参与到环境综合治理的过程中，让公众感觉到自身参与的重要性和积极意义，提高其认同感，我想，这是环境信息制度的一方面。
第二个方面，那就是要在信息公开透明的基础上，对环保工作形成倒逼机制。“成效为本”并非一句空话，有成效的和没有成效的怎么区别？对此，政府内部自然有一套考核机制，但更加重要的是，要在职责分工明确的基础上，让公众知晓其中的区别，让不同职能部门之间“心知肚明”，直至今日，在环境保护问题上，已经容不得我们半点含糊了。
总之，根据现有的国内外环境治理经验，我们认为，政府之手必须“有所为”和“有所不为”，在“源头”，“成效”以及“信息透明”等几个方面努力，扎扎实实地推动城市环境的综合治理。
（李志青/复旦大学环境经济研究中心副主任）