浅议行政不作为案件的合法性审查
根据《中华人民共和国行政诉讼法》规定，人民法院审理行政案件适用合法性审查原则，它是行政审判的基本原则，即对具体行政行为进行合法性审查，它体现了行政合法性原则在司法审查中的具体运用。该原则贯穿于行政审判的始终。我国行政诉讼法将某些行政不作为纳入司法审查范围，目的在于完善我国行政法制监督机制，如此规定，对于推动我国行政管理规范化、法制化、提高行政效率，促进政府廉政建设，保障公民、法人或者其他组织的合法权益具有十分重要的意义。近年来，行政不作为案件越来越多，审理此类案件时，不断遇到新问题，笔者意从实践的角度出发，针对行政不作为案件如何进行合法性审查这一问题略作探讨。
一、行政不作为案件的特点：
(一)行政不作为的概念：
行政不作为是指行政主体依行政相对人的合法申请，应当履行也有可能履行相应的法定职责，但却不履行或者拖延履行的行为形式，虽然行政不作为是与行政作为相对应的一种具体行政行为，但不是所有的行政不作为都可以提起行政诉讼，只有法律规定的可诉性行政不作为方可向人民法院提起行政诉讼。
(二)行政不作为案件的特点：
①行政不作为案件的被告应为国家行政机关和法律，法规授权的组织，而且必须具有法律、法规规定的，应当履行的法定职责。如果法律上规定某一主体必须作出某种行为，而该主体没有作出此种行为，则必须承担一定的法律后果，不作为行政案件的被告即为应当承担上述法律后果的行政主体。
②行政不作为案件的被告在法定期限或后理的时限届满后仍未履行其法定职责，侵害了起诉人的人身权，财产权。该特征体现在起诉人诉行政机关'不予答复'的案件中。
③行政不作为案件中被告的行为方式或态度应该表现出该为而不为的消极性，主要体现在实体上不给予行政管理相对人合法权益的实现或保护，即对相对人的申请拒绝履行，不予答复或拖延履行。这一特征往往是起诉人提起诉讼所直接针对的现象，也是人民法院对不作为行政案件进行司法审查的重点之一。
④行政不作为案件是因行政管理相对人的主动申请行为开始的，这是此类案件的先决条件，也是此类案件的显著特征。没有申请人的申请，就不可能引起行政诉讼。
二、合法性审查原则的主要内容：
行政审判是国家运用审判职能对行政机关的具本行政行为，实施监督的重要手段。搞好行政审判的重点在于解决好合法性原则在行政审判中的具体适用问题，这是因为该原则始终贯彻体现于行政审判的各个环节上，从立案的标准，审理的内容，判决的方式等都要以合法性原则为指导，并以解决具体行政行为是否合法为前提开展审判活动。合法性原则在行政审判中占据核心地位，坚持合法性原则，有利于从根本上保护公民，法人和其他组织的合法权益。因此，在司法实践中审查行政行为的合法性应重点把握以下内容：
1行政机关作出的具体行政行为适用法律是否正确。
2行政机关所作具体行政行为的内容是否合法。
3行政机关所作具体行政行为的程序是否合法。
三、合法性审查原则在审理行政不作为案件中的具体运用：
从行政不作为行为的概念及不作为行政案件的特点中可以清楚地看到，行政机关行使的行政职权是由法律明确规定的，它是一种国家权力，这种权力是受法律约束的，既是法律规定行政机关应当享有的权利，又是法律规定其必须履行的义务，这种具有双重性的法定职责既不能放弃不为，也不能无原则的乱力滥用。因此，行政机关依法应当履行职责而不履行，应当作出某种行为而不作为，即构成不作为的违法行为。行政合法性原则在要求行政机关依法行政的同时，还要求行政机关全面且积极地履行其职责，否则，其将因此而受到法律的追究。
人民法院在审理作为的行政案件中运用合法性审查原则主要体现在审查行政机关在作出具体行政行为时是否有法律依据，所适用的法律是否正确，作出具体行政行为时是否符合法定程序，具体行政行为的实体内容是否合法，也就是说人民法院应当对被诉行政行为的合法性进行重点审查，对行政不作为案件的审查重点与作为的行政案件在原则上是完全相同的，但基于作为与不作为两种行政行为的区别，结合不作为行政案件的特点，对不作为行政案件的合法性审查应当围绕被诉行政机关拒绝或者不予答复起诉人的申请或者请求的行为是否合法进行审查，并侧重于以下几个方面，以便于判断被诉行政机关的行为是否属于违法不作为的性质。
(一)对行政不作为案件的立案审查
在行政不作为案件中，原告应该是行政机关的行政不作为违法侵犯其合法权益的公民、法人或其他组织。由于不作为行政案件的行政争议是由申请人的主动是申请开始的，即因申请人向有关行政机关提出申请后，行政机关不履行法定职责所引起的行政争议，所以行政不作为案件是否成立的首要标志就是起诉人是否依法向行政机关提出过申请，且行政机关对起诉人的申请采取拒绝履行，不予答复或拖延履行的表现形式。人民法院在审理不作为行政案件时，之所以把起诉人是否有申请行为作为审查的先决条件之原因在于：行政机关颁发许可证，营业执照，保护人身权，财产权，发放抚恤金的法定职责，在与公民、法人或者其他组织没有联系起来的时候，仅仅是一种抽象意义上的职责，它在没能具体对象的时候是根本不能履行的，只有在特定主体提出要求其履行上述法定职责时，才能形成具体的行政法律关系，行政机关对这种具体的有实质内容的法定职责拒绝履行或不予答复，就可能引起行政诉讼。在审判实践中，原告的申请行为是否存在，与被诉行政机关是否确实收到申请两个事实同时存在，是此类案件在立案审查阶段的重要内容，具体操作如下：
1起诉人的诉状应当表明并附具其已经向被诉行政机关提出申请的事实根据和被告对其申请不予答复或拖延履行的有关事实材料。
根据最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释中规定，原告在起诉行政机关不作为的案件中，应提供证明其申请的事实，故人民法院对该内容进行审查时首先应注意起诉人何时向行政机关提出申请，申请的事项是什么，提出申请采取的是口头方式还是书面方式的问题，同时还应注意被诉行政机关是否收到起诉人申请的事实，如该行政机关是否接待过有无接受的收据，以上内容的客观存在是行政不作为案件能否立案的基础。在这里还需要强调指出的是如果行政机关已知道正在发生或可能发生对公民、法人或其他组织的人身财产权侵害的事件或行为，行政机关不主动采取保护措施，公民、法人或其他组织认为该行政机关违法失职诉至人民法院，这种案件则不需当事人的申请事实，只需要审查该行政机关知晓的事实。
在行政不作为案件中，原告向行政机关提出的申请是主张权利或者寻求保护，该申请的内容应真实合法，该申请的形式应当符合法定形式要件的要求，谈到对申请形式的审查，口头提出的申请如何认定在司法实践中是一个问题，笔者认为，只要有证据证明口头申请存在，法院应予认定，因为我国行政诉讼法及最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释中均没有对口头申请的形式作出禁止性的规定，故法院在此问题的审查中，不必苛求申请的形式。
2在行政不作为案件中，被诉行政机关是否接到申请人的申请或请求，以及其接到申请或请求后的态度也是不作为行政案件能否成立的重要事实，实践中行政机关收到申请人的申请后，其态度一般表现为：①作出书面决定或者口头告知申请人拒绝申请或请求。②在法定期限内不作出决定。行政机关前者态度实际是一种作为的表现，因为行政机关对申请的请求不予拒绝或不按法定要求作出的行为，表面看是不作为，但由于拒绝行为本身就是行政机关积极的作为形式，不存在消极的性质，所以申请人起诉所针对的是行政机关对其申请予以拒绝的行为属于作为的行政案件，人民法院对案件的审理应围绕行政机关的拒绝行为是否违法，行政机关应否实现申请人的申请或请求两方面进行实体审查。行政机关的后者态度表现为消极的态度，即行政机关对申请人的请求采取不予答复或拖延履行的方式，因此，申请人针对这种态度提起的诉讼才属于不作为行政案件，以这种外在的表现形式来确定行政机关是否具有不作为行为才是更科学，更合理的。
(二)针对被诉行政机关是否具有申请人向其主张权利或寻求保护之法定职责进行审查。
行政不作为案件的根本特征就是具有国家行政职权的机关和组织被起诉为不作为，该不作为的含义在于该为而不为，行政机关该为而不为是基于其是否依法具有相应的行政管理职责--法定职责。因此，人民法院在判断被诉行政机关的行为是否属于不作为的性质，应着重审查该行政机关的职权范围，其职权范围应来自法律、法规、规章中关于该行政机关职权范围的规定，有权机关制定的有关该机关的'三定'方案等规范性文件的规定。不同的行政机关具有自身的职权和职责，这种由法律、法规特别规定的职权和职责是构成不履行法定职责违法行为的前提条件。申请人如果向一个不具有某项法定职责的行政机关提出主张权利或寻求保护的申请，尽管该行政机关未予办理，但是其不予办理的行为不能构成不作为的行为，申请人诉至法院，亦不能得到司法救剂。
(三)对被诉行政机关是否存在无正当理由拒绝履行法定职责或者拖延履行法定职责的行为进行审查。
首先，人民法院应当根据被诉行政机关收到申请人申请的时间来判断该行政机关是否无正当理由拒不履行或者拖延履行法定职责。根据最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第三十九条规定，公民、法人或其他组织，申请行政机关履行法定职责，行政机关在接到申请日起60日内不履行的，公民、法人或其他组织可以向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。法律、法规、规章及规范性文件对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定由此规定可以看出，被诉行政机关在法定期限或合理的限届满后，无正当理由仍未履行其法定职责的，即存在拒绝履行或拖延履行的违法行为，因此，法院确定被诉行政机关的行为是否构成不作为，就要在确认该行政机关且有法律规定的被诉职权的同时，还应以其在超过法定时间仍没有作为视为前提条件。
其次，人民法院应当根据被诉行政机关接受申请人提出的申请后的表现来判断该行政机关不作为是否合法。在行政管理活动中，行政机关不履行法定职责的表现形式有：①申请人符合法定条件提出申请，被申请机关否认其对申请事项具有管理职责而拒绝受理。②虽然认为申请人所申请事实属其职权范围，在却无理由或根本不说明理由推诿不管或置之不理。③无正当理由超过法定履行期限仍未履行的。因此，被诉行政机关的行政不作为行为主要表现在实体上不给予相对人合法权益的实现或保护，也就是说，只要行政机关违法拒绝履行职责和实际不履行职责即可认定该行政机关违法行使行政职权，应被法院判决承担相应行政法律责任。
笔者认为，人民法院对行政不作为案件进行司法审查，是为公民、法人或其他组织因行政机关违法不作为行为致其合法权益遭受损害提供了最公正、最有效的救济。司法实践中，行政不作为案件一直是行政审判工作中的难点之一，对此类案件如何审判争议较大，做法也不尽统一，尽管如此对此类案件适用合法性审查原则进行审查的标准是一致的，只有坚持合法性审查原则，才能对公民、法人或其他组织提供最大限度的司法救济，才能对行政机关的行政执法起到最有力的监督作用。在我国，行政法治尚需努力，因此，坚持和深化合法性原则既必要又迫切，提倡和坚持合法将能促进行政法建设的进程。