谭谈金事 | 中亚地区矿业开发的“命门”

要融入国际社会，就必须接受国际规范，但国际规范与该地区自身的治理结构之间，却存在着较大的张力。

反映在矿业开发方面，就是尽管这一地区矿藏丰富，尤其是黄金矿藏，被称为“一带一路”上的“金腰带”，但由于转型中出现的各种问题和冲突，造成了企业在当地进行矿业开发时面临着各种意想不到的问题。

而这一切问题的根源，主要缘于一项国际计划。这就是《采掘业透明度行动计划》（下称“透明度计划”或“EITI”）。了解此计划的来龙去脉，关系到企业矿业开发的成败。

何为《采掘业透明度行动计划》？

2002年9月，时任英国首相布莱尔在南非约翰内斯堡举办的世界可持续发展峰会上首次提出了“EITI”。

“EITI”的初衷是促使矿产资源、石油和天然气行业的开采收入被外界知晓、促进外部行为体参与采掘业资金的管理与评估。宗旨是通过提高采掘业透明度，使得一国从其自然资源开发过程中获得的收益能为其全体公民所共享，从而消除贫困，促进国家经济和社会的可持续发展。

“EITI”包含一个确保采掘业透明度的国际评估标准，要求自愿参与该计划的矿产和油气公司必须公开其支付给资源东道国的费用，参与该计划的资源东道国政府必须公开其从外国资源公司那里获得的资金数目，以此来消除腐败、提高公众对采掘业所作贡献的认知度。

2003年6月17日，“EITI”在伦敦正式通过，来自政府、公司、公民社会共140名代表一致通过了12项原则，并决定在2003年6月至2005年3月期间在中亚地区的吉尔吉斯斯坦等国、非洲的尼日利亚等国开展试点，由英国国际发展局负责管理。

“EITI”涉及多方利益相关者，其报告和数据编制过程受到包括采掘企业、政府和公民社会代表在内的多方利益相关者团体的监督，每方都有平等的投票权，并在维护透明度和问责标准方面发挥关键作用。在这一框架内，公民社会积极参与披露信息，然后向政府和公司施加压力以迫使采掘业部门在改革方面发挥重要作用。

吉尔吉斯斯坦的EITI实践

中亚地区吉尔吉斯斯坦与哈萨克斯坦较早参与了“EITI”。但实行该计划是把双刃剑，在没有准备好的情况下贸然实施也可能对国家治理能力形成挑战。

独立后的吉尔吉斯斯坦积极和国际组织保持互动。在1998年遭遇了经济危机、2002年又遭遇债务危机后，吉尔吉斯斯坦政府认为，向“EITI”作出承诺是提高国家形象并吸引外国投资的一种有益尝试，于是在2004年加入该计划。但由于政府陷入内部政治斗争、与矿业公司的紧张关系及公民社会尚未熟悉“EITI”操作细节等原因，政府对“EITI”的支持力度有限。

2010年，吉尔吉斯斯坦发布了第一份“EITI”报告并进行了验证，此年被认定为“达标”。之后，世界银行的资金援助大力支持了吉尔吉斯斯坦政府和公民社会对“EITI”的实施。

2014年，吉尔吉斯斯坦参加了一个试点项目，以披露受益人的所有权信息，其取得的进步令人瞩目，为其他实施国树立了榜样。“EITI”理事会向吉尔吉斯斯坦颁发了“EITI”主席奖，以表彰该领域的进展。

但总体来说，“EITI”在吉尔吉斯斯坦的实施进展缓慢，由于支持资金出现缺口，报告的发表被严重拖延。最终导致“EITI”董事会认为吉尔吉斯斯坦在遵守“EITI”规则和要求方面进展不足并决定暂时中止该国参与“EITI”计划，并敦促该国政府在2018年9月前解决信息披露和验证问题。

“EITI”在吉尔吉斯斯坦推进过程中出现的一波三折，某种程度上正是该国各方力量之间的博弈以及与国际组织互动的缩影。起初该国政府是规范发展和传播的积极参与者，而在规范实施的不同阶段，不同的行为体都在参与实施过程。但政府、公司、公民社会之间如何形成合力及如何与国际行为体良性互动，需要足够长的探索过程，因此，也造成了“EITI”的实施效果大打折扣。而在该国进行矿业开发企业的正常运营也时被波及。

尽管“EITI”在吉尔吉斯斯坦的实施遭遇挫折，但从全球矿业发展趋势看，遵循透明、公开的原则，履行企业社会责任，仍然是各矿业企业顺利运营的必要条件。

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