教育治理体系与治理能力现代化论略
内容提要：教育治理体系与治理能力现代化是中国建设教育强国必须面对的重大课题。从本质上讲，教育治理体系与治理能力现代化是从传统教育治理观向现代教育治理观的转变过程。教育治理体系现代化的重点是引入社会参与治理机制以突破行政中心主义桎梏；教育治理能力现代化的重点是激发社会参与治理热情，提升治理的有效性。未来，教育治理体系现代化就是要构建一个互联互通的矩阵式治理结构，而教育治理能力现代化则是要构建一种良性的治理文化，实现评价体系的多元化，使教师真正成为创造性主体，使人民群众真正享受教育发展的福祉。
关 键 词：教育治理；治理体系；治理能力；现代化
项目基金：教育部人文社会科学重点研究基地重大项目“中国特色的大学内部治理结构与质量保障机制建设研究”(18JJD880005)。
作者简介：王洪才，教育学博士，厦门大学高等教育发展研究中心教授，博士生导师，研究方向为现代大学制度与教育研究方法论。厦门 361005
一、现代化是一个不断趋于理想的过程
在全面提升国家治理体系与治理能力现代化的大背景下，关于教育治理体系与治理能力现代化的探讨具有非常重要的现实意义[1]。众所周知，在教育改革和发展过程中，始终存在着一些久治不愈的顽疾，如中小学应试主义依旧根深蒂固，大学里“重科研-轻教学”的风气并未减弱，大学教学“满堂灌”、学生“抬头率”低的现象仍比比皆是。特别是大学办学围绕排名转而不注重社会实际贡献的问题更是令人心急如焚。这一切都表明，目前教育治理体系还不完善，教育治理能力还不强，无法适应创新时代人们对教育改革发展的期望，因而推进教育治理体系和治理能力现代化的任务非常急迫而又艰巨。但在讨论教育治理体系和治理能力现代化之前，我们必须搞清楚现代化的基本含义。
在中西方，对“现代化”一词具有非常不同的解读。在西方，现代化实际上就是一个理性化或祛魅化过程，因为它与启蒙运动紧密地联系在一起。众所周知，启蒙就是要把人从宗教愚昧的状态中解放出来，所以，在西方现代化是从启蒙开始的，启蒙运动之前为传统社会，而启蒙运动之后就进入现代社会[2]。故而，现代化首先是一个思想解放运动，其哲学基础是从思辨走向实证，从而使知识从象牙塔走向世俗生活。与之相伴随的是经济的工业化、社会的城市化和政治的民主化进程。历史证明，在世界范围内的现代化运动都首先是一个思想解放运动，进而是知识从神圣化走向实用化，最后有工业化、城市化和民主化相伴随，这几乎已经成为现代化的基本规律。而在中国语境下，现代化则是一个不断追赶先进国家的过程。之所以如此，就在于中国的现代化不是原发性的，而是后发型的，是在反对外来侵略、反对封建统治过程中逐步向西方学习并不断本土化的过程，逐步形成了自己的现代化概念[3]。从清末的“师夷长技以制夷”，到五四运动时期喊出的“德先生”“赛先生”，再到新中国成立初期提出的“四个现代化”目标，以及到改革开放后重新提出的“四个现代化”目标[4]，直到今天提出的教育现代化目标，都打上了鲜明的中国烙印。不难看出，在中国语境下，现代化虽然保留了工业化、城市化和民主化的底色，但核心是科学技术现代化。这是中西方社会经济发展对比得出的结论，认识到传统中国落后的根源在于科学技术落后，这个认知导致了在改革开放后直接提出了“科学技术是第一生产力”的论断[5]。不仅如此，现代化还具有一种理想化的意味，也即现代化就是不断地趋向理想的过程。这意味着现代化并无一个固定的模型，而是一个敞开的、通向未来的无限延展。
在新中国成立后，现代化就成为一项社会发展工程，不再是一个社会自我发展与演化过程[6]。早在20世纪50年代，新中国开国元勋在借鉴苏联发展模式后就提出了“四个现代化”的宏伟构想，但后来由于十年动乱而导致这个宏伟构想并未得到实现。在党的十一届三中全会之后，我国开始实施“改革开放”国策，“四个现代化”被重新提起，并且赋予了新的内涵。“四个现代化核心是科学技术现代化”[7]这句话在20年前基本上是家喻户晓的。在今天，随着社会开始全面推进现代化建设，单纯提四个现代化就已经不够了。尽管四个现代化不怎么提了，但“现代化的核心是科学技术现代化”这样一个判断并不过时。我们今天特别强调科技创新，强调经济发展模式的转型，要把经济发展动力最终落实到创新驱动上，所强调的仍然是科学技术创新的作用。在高等教育领域中特别强调创新人才培养，大力开展创新创业教育也是对科学技术创新高度重视的表现。人们公认，国际竞争本质上是科技竞争，而根源是人才竞争。所以，高等教育的直接使命就是培养大批科学技术人才以解决生产生活和社会发展中的现实难题，迎接科学技术革命的挑战，同时也是为了在国际竞争中占据有利地位。
今天提出教育治理体系与治理能力现代化命题，说明目前教育治理远未达到理想水平，为此就必须探讨理想目标是什么以及实现它的路径。也许这个理想目标仅仅是一种价值追求，无法具体量化，因为现代化是没有终结的，人们永远都无法达到完全理想的水平。
现代化没有一个完全固定的标准，否则现代化就停止了[8]。但人们对现代化是有判断标准的[9]。这个标准就是人们对现代化所赋予的理想价值。如工业化、城市化和民主化，就代表了人们对现代化观察维度[10]。无论是帕森斯的现代化分析框架，还是英格尔斯的现代化标准，或是艾斯特德特的现代化标准，都体现出明确的价值导引，从而成为现代化研究过程中普遍参考的维度[11]。但具体到教育治理体系与治理能力现代化，则需要建构更加细致的考察维度。
二、教育治理体系现代化重点在于吸引社会参与治理
在讨论教育治理体系与治理能力现代化之前，必须讨论一下治理理念的变化。在中国的语境下，治理并非一个新概念，而是古已有之，只不过在今天治理内涵发生了巨大的变化。传统意义上，治理仅仅是管理的一部分，而且是作为特殊的管理手段出现的。可以说，治理是针对乱象而言，一旦社会出现了失序的现象，就需要进行整治，所以治理具有恢复秩序的意思。我们日常所说的专项治理也是在管理的语境下使用的。在传统的语义中，管理就是为了实现社会控制，使社会能够有序运行。一旦出现了乱象，就急迫呼吁治理。如此而言，治理是作为管理的手段而存在。
在今天，治理则是善治的意思，指通过协商的方式来实现社会关系的和谐，与传统的管理理念具有根本的差异。如果传统管理是强调使用行政权力来实现社会控制目的的话，那么现代治理则是强调运用横向的沟通实现社会关系的协调。此时，治理强调社会参与，强调利益相关人共同参与，强调社会是一个共同体构建，而不是传统社会强调等级关系的存在。如此，治理就不仅是一个目标，同时还是一个过程，而且作为一种新型社会关系构建的方式存在，因而既是结构，也是手段[12]。如此，治理就成了一种普遍的社会关系范式，管理则成了一种特殊手段。换言之，只有在特定情形下才使用强制措施，以达成治理的效率。这说明，治理与管理的语义范围都发生了翻转。在传统语义中，治理仅仅作为管理的手段而出现，是指为了恢复秩序而采取的特殊措施；在现代语义中，治理范围超过了管理，治理代表了社会结构向扁平化方向发展，社会秩序维持采用的是柔性的手段，社会成员均以主人的身份参与，而不是分成管理者与被管理者的对立身份，此时治理成了一个社会发展的总体目标。社会治理指进行社会共同体建设，它意味着全体社会成员的共同参与。此时治理所崇尚的价值是平等协商，这种价值取向与管理所惯于采用的强制措施是相对的。但这并不意味着完全否定管理的价值，而是把它从主导地位下降为一种辅助性地位。之所以这样，就在于治理不仅追求公平目标，也追求效率目标，而通过协商的手段往往难以照顾到效率，而管理能够提高效率。
可以说，治理语义的变化代表了社会的进步，即说明社会过程越来越民主化，人民群众不再是作为沉默的绝大多数出现了，他们拥有越来越多的参与并发表自己观点的机会，甚至影响决策的制定。因此，治理体系与治理能力的现代化说到底是从过去的控制式思维(垂直式管理)向协调式思维(横向式治理)的转变。当然这个转变首先是观念的转变，其次是制度的跟进，再次是行为习惯的改变，最终是社会风尚的变化。故而，治理体系与治理能力现代化从本质上讲是一个治理文化建设过程。
当我们谈到教育治理体系现代化时，就明显地呈现出从传统治理理念向现代治理理念转变的意味，即用现代治理理念改造传统的管理系统。所谓教育治理体系现代化，就是吸引更多社会主体参与到教育治理活动中来，组建一个新的教育治理系统。如此而言，教育治理体系不仅包括过去作为主角的各级各类的教育行政组织，也包括学校内部的各级管理部门，还包括社会上的各类组织乃至公民个人，他们都以利益相关者身份参与到教育治理活动中来。虽然教育行政部门仍然发挥着主干作用，但他们不再是独自做出决定，而是需要倾听各方面的声音，充分尊重各方面的意见；他们也不再是大权独揽，而是要使各个参与者分别扮演好自己的主人身份；他们更多的是扮演服务者角色，制定各种适宜的规范，维护规范的正常效力，使每个主体充分发挥各自的作用。换言之，教育行政部门应该作为有效制度的供给者出现，而不是作为指挥一切的主宰者身份出现。
所以，治理规范的确定是治理体系与治理能力现代化的核心内容。治理体系现代化，意味着治理结构必须做根本性的调整；要进行调整，也必须规则先行，不然结构调整就是无序的，与有效治理的目标背道而驰；构建治理结构，目标就在于使每个参与者都能够充分发挥自己的作用，而不是仅仅作为形式上的参与者，如此就必须对不同角色的行为规范进行明确规定，不然人们就会各行其是，仍然达不到应有的效果。可以说，社会参与治理所面对的情况更复杂，制度制定必须更加精细化，避免出现无谓的内耗。因此，治理比管理活动复杂得多，对教育行政部门的挑战也更大，他们只有在思想观念和行为方式上率先转变才能适应形势要求，不然的话治理体系与治理能力现代化就变成了一句空话。
故而，教育治理体系现代化说到底就是要扩展教育治理体系内涵，实现社会广泛而有效地参与教育治理。之所以如此，就在于传统的教育管理系统是一种垂直式设计，封闭性比较强，重心过高，难以调动基层组织的积极性与创造性，更无法吸引社会广泛参与。显然，这对于提升教育办学效益，使人民群众获得满意的教育福祉形成了阻力，尤其对于办出高水平大学和建设教育强国非常不利。我们知道，大学是一个高深知识探索机构，必须具有充分的自主性，从而才能具有高度的创造性，否则就无法完成自身所承载的历史使命。要改变这种垂直式管理模式，就必须从治理结构上寻求突破，引入第三方力量，给社会力量以参与治理权能，从而改变这种低效治理局面。整个教育系统也是如此，都需要改变传统的单一的垂直式管理模式，吸引社会参与治理。
那么，社会参与治理的核心问题就是如何构建合理的治理结构，也即如何赋予社会以参与的权能以及如何来规范参与的形式。很显然，如果没有教育法律规定的变化，这种参与权能就无法自动获得；而且参与治理的形式也需要进行法律规范，否则就无法保证参与的合法性，也无法保证参与的有效性。这就涉及教育治理权限归属问题。如果属于专业权力范畴，则无法充分吸引社会参与，必须交由专门的社会团体来负责；如果属于公共权力范畴，则需要保证社会力量具有通畅的参与渠道。无论是专业权力还是公共权力，都需要用法律来规范，也即都必须法制先行。在治理结构的构建中，必然涉及如何参与治理的问题。如果是代表参与，那么如何保证代表的立场客观公正就是一个必须面对的问题。实事求是地说，并非每个公民都具有同等的参与能力，所以有效地参与往往需要实行代议制。
在现实中，社会参与教育治理仍以代表参与为宜，如遴选家长委员会或专家委员会参与教育治理。不过这种参与仍然是咨询式的，很难变成决策式的，因为他们对学校实际运转情况并不真正了解，如果过分介入可能会打乱学校的正常运转。但有些事项可实行全体参与，如学校收费调整就可以人人参与发表意见，但如何组织就是一个技术性问题。因为参与不仅要考虑到公平性问题，更需要考虑到效率问题。很显然，人人参与很难提高决策效率。何况，人人参与并不意味着必然达到公平的效果，因为每个人的参与能力不同，他们对参与效果缺乏准确的预知。如果是代表参与，就面临着如何选择代表或代表如何产生的问题。由此可见，这些不仅是治理体系建设问题，同时也是治理能力建设的重要内容。
一般而言，推举或选举的效果比较好，因为这样能够代表民意，容易受到大家支持。但被推举者首先应该具有很强的公益心，也即不应该从中获得额外利益；其次是乐于担当责任，即把参与治理和为大家服务作为一种荣誉；再次是他必须有能力担当，即具备相当的专业才能和管理才能，能够反映大家的利益诉求，能够参与协商，否则就只能是一种形式参与而非实质性参与；最后他必须勤于反思，总结经验，提升能力，更好地担当好参与责任。故而，如何选拔合适的代表参与治理是教育治理体系与能力建设的核心问题。在现实中，常常出现有能力者不热心而热心者能力不足的问题。因为那些有参与治理能力者往往社会事务多，缺乏时间，而且也不愿意承担更多责任；无参与治理能力者虽然热情高、有服务精神，但缺乏专业判断能力，常常无法平衡自己利益、他人利益和对方的利益，从而为治理埋下隐患。
三、教育治理能力现代化的根本在于建设良性的治理文化
教育治理能力显然不限于教育日常行为的维护，也涉及教育活动中的突发事件处理，同时也涉及教育系统本身的运行效益和运行质量的提升，所以，治理不仅是治乱，而且是治理低质低效，也包括治理各种干扰因素。因此，治理不仅包括内部治理，而且包括协同治理，协同治理就必然涉及外部治理。治理能力高低自然应该显现在教育系统自身的运行效率或运行效能上。当然，对于运行效能的评估也是治理需要研究的一个课题。不过它又涉及许多复杂因素，可以暂时不予考虑。
教育治理能力落后表现在哪些方面呢？首先是治理工具落后，这是最直接的表现。比如管理方式简单粗暴，方式方法单一，仍然是习惯于下命令。在现实中，教育管理部门常常不是根据实际情况制定管理制度，而是为了贯彻上级文件精神，从而导致政策制定脱离实际。换言之，教育决策过程中缺乏实际调研，不知道实践中究竟需要什么样的制度或政策。这说明，教育决策过程中存在着不科学不民主的现象。其次是治理理念落后。如缺乏服务精神，没有把治理对象看成服务对象，仍然是看成被动的服从者，因而仍然是采取单向思维，不能采用互逆思维，不能运用合作思维来看待事物。究其根源，就在于教育治理的思维模式是管理而非治理。再次是治理手段落后，不能充分运用现代化的网络技术以充分吸引社会参与治理，无法实现提升治理效果的目的。最后是缺乏科学的治理机制构建，无法调动各方面力量主动参与治理的积极性。这也意味着，由于缺乏治理观念的突破，无法预见到治理形势的发展需要，从而治理制度建设是滞后的，那么最终也就无法提升治理效率。实事求是地说，在传统的管理体制中，并未为社会参与治理留下充足的空间，为此需要创新管理制度和改革管理体制。但这是一个庞大的系统工程，牵一发而动全身，因为所涉及的利益关系非常复杂，所以改革起来特别困难。说到底，这一切都是治理文化建设落后的反映，因为治理文化包含了治理观念、治理制度和治理行为模式三个基本方面。
“放管服”改革是目前治理改革中喊出的一个比较响亮的口号。所谓“放”就是简政放权，这是没有多大异议的，问题是该放哪些权、怎么放、怎么监督[13]，因而放权肯定不是一个简单的放与接受的问题。在放权过程中也存在一个复杂的利益纠葛关系，往往是该放的放不下去，不该放的则想放下去。一般而言，利益关系重大的权力往往不想放，而难以管理的事项则希望尽快放下去。所以，如何做到权、责、利相互统一就是一个关键问题。“管”自然指的是要管住、管好，也指该管的一定要管住管好，不能出现乱象；当然也不能乱管，其中一些关键的权力是不能轻易放手的，否则一放就乱。显然，这里的“管”不是传统意义上的“管”，而是指要创新管理模式，要管到实处，管到有效。“服”自然是服务的意思，这是治理改革的重点，也是治理改革的根本方向和指导思想，问题是如何做好服务，如何适应角色转变。自然而然，不改变传统的管理机制是无法胜任的。如此就意味着必须创新管理模式，进行简政放权，把该放的权力放下去，把该管的事情管好，做好市场监管，提供优质的制度供应，引导市场有序运行。毫无疑问，教育是一个大市场，涉及各方面的利益。所以，如何兼顾各方面的利益，寻求各方面的共同利益，特别是要照顾弱势群体的利益，这是治理面临的大课题。
四、教育治理体系与治理能力现代化要求教育评价多元化
治理体系现代化无外乎是要建立一个理想的治理体系，当然其前提是首先要解放思想观念，需要对传统管理体系进行反思，非如此就无法找到治理体系现代化的突破点，也很难确定治理能力建设的目标。很显然，我国治理体系和治理能力现代化必须遵循以下基本原则：(1)不能背离中国的国情；(2)必须能解决中国的实际问题；(3)必须与世界的治理进步趋势是一致的。这就是“中国特色、世界标准”和“扎根中国大地”的深意所在。
中国基本国情就在于中国是世界第一人口大国。我们也可以称为第一教育大国，因为我们接受教育的人口也是世界第一位，至少高等教育规模世界第一是无可置疑的。中国今天面临的最大挑战就是要从大国转变为强国。但我国国情非常复杂，没有现成方案可以借鉴。首先，我们是社会主义国家，采用了不同的社会经济管理模式，在历史上缺乏成功先例。其次，我国经济、文化、科技和教育基础都比较落后，我们长期处于“后发型”发展中国家行列。虽然经过改革开放40年的建设已经取得了举世瞩目的成就，已经步入中等收入国家行列，但仍然存在着区域发展不均衡、城乡差异比较大的矛盾，与人民对美好生活的愿望还相距甚远。在教育领域，优质资源供应不足矛盾始终存在，而且如何进行有效分配的问题也始终存在。再次，受传统文化影响，我国应试教育基因非常强大，很难根除。应试教育的文化特征就是过度的功利主义，人文精神严重缺失，人的发展不是目的，仅仅是实现外在目标的工具，从而教育对个性成长造成了严重的压抑。最后，集中化管理体制既是中国政治体制特征，也是教育体制的根本特征，当然也是教育改革的根本难点所在，从而也是教育治理体系与治理能力现代化需要突破的重点和难点。这种体制的典型特征就是一切行为以行政意志为中心，对办学者意志、教师意志和学习者意志以及社会关切照顾不足。其直接后果就是导致教育评价模式单一化，下级部门唯上级命令是从，行政化现象非常厉害，下级部门的能动性与创造性受到严重束缚，最终导致办学实体的活力与动力不足。目前中小学应试教育依然在如火如荼地进行着，各种社会考试辅导机构异常繁荣，与国家提倡的素质教育要求大相径庭，不能不说是传统的“上有政策下有对策”的翻版。这个事实说明，教育治理不能再走过去的简单的收放循环模式①，必须走社会共同参与治理模式，改变教育评价标准单一化的局面，允许多元办学标准相互竞争，鼓励办出特色，推动教育评价标准多元化。
在大学教育阶段，教育治理同样面临着巨大挑战，因为大学办学中的无主化、无根化现象非常突出。作为公办教育机构的大学，存在着严重的办学无主化现象，也即办学者并不知道自己的真实责任何在，从而模仿行政机构一样运转，没有自己的办学理念，缺乏自己的特色。这是大学管理简单化、机械化、官僚化的根源，也是束缚大学创新活力和创新动力的桎梏所在。虽然目前大学普遍在推进二级办学机制建设，但因为传统路径依赖问题根深蒂固，想深入推进就非常困难。二级学院在办学过程中又不自觉地陷入学科壁垒的牢笼里，处于一种封闭性发展模式的困境中。每个教师又被深深地束缚在任务指标的枷锁中，难以发挥其创造性。究其根由，就在于管理缺乏人性化，是一种机械管理模式，既无法照顾学科特点和个性特色，也不遵循科学发展规律，即不尊重求真务实的精神。在治理工具使用上，过度地依赖量化管理手段，从而出现了管理的简单化、粗暴化。无根化是指教授们越来越失去科学精神追求，越来越把科研活动作为一种任务指标来完成，对于教学工作越来越持应付的态度，这就失去了大学的本真精神，与大学之道大相径庭。可以说，大学被排行榜绑架现象是当前大学治理的困境所在，走出这个困境是非常艰难的。
五、教育治理能力提升的根本之策是实施矩阵式管理
从治理体系建设看，传统的单一化垂直管理模式是治理难题的病症之源，因为它是一种无外部约束的治理，治理系统是封闭的，缺乏社会力量或第三种力量制约，从而治理能力高低主要取决于管理部门的自觉性。显然，这种自觉性很大程度上取决于部门领导人的自觉性和制度的完备程度，也即部门自律机制建设。换言之，只有他们的观念意识到位才能在行动上有所改善。所以，改变这种无约束状态和自省模式是治理能力提升的关键。故而，垂直式管理转向矩阵式管理是教育管理改革的基本思路。
目前教育管理基本上是一种资源导向型管理，也即只要有资源，也就有管理权，无论这种管理权是否适合。在现阶段，这种管理方式演化为项目化管理[14]，带有浓厚的商业气息。似乎大学始终面临着一种资源的恐慌。这种恐慌直接根源是由大学排名引起的，学科评估与排名加剧了这种恐慌[15]，因为排名与资源分配紧密地联系在一起，所以人们死死地盯着排行榜变化，因而追求名次提升变成了根本目标甚至是唯一目标，人们已经不再关心这种排名是否科学可靠了。结果是大学不再关心自己的办学目标究竟是什么，这也是大学理念缺失的证据；大学管理中逐渐失去了人文内涵，简单化、数字化、机械化已经成为大学管理普遍化模式；教师专业发展逐渐成为一个空洞的名词，被简化为职称晋升、称号获得、工资待遇增长，已经失去了精神的和道德的内涵，这也是大学中各种恶性事故频发的根源所在。因为人们的行为已经在相当程度上失去了理智，几乎完全转变为一种疯狂追逐个人利益的工具人。如此就出现了如马尔库塞所描绘的“单面人”现象[16]，即个体失去了对卓越和崇高的追求，丧失了主体存在感、道德优越感和精神高贵感。这就酿成了许多道德的悲剧和诱发了程度不同的精神疾患，原本比较和谐的师生关系逐渐变得紧张起来，闲逸好奇追求变成了单纯的利益追逐。这一现实不得不让人祭起立德树人的大旗，希望能够改变这一现状。如果根源找不到，就不可能真正解决问题。根源也许就是过于集中化的管理体制。
过于集中化的体制的典型特征就是权力过分集中，过分强调上级意志，过分脱离实际。这也是“放管服”改革提起的源头。如果大学过分依赖上级，其结果必然是独立办学能力和办学创造积极性的缺失，这又导致了畸形竞争。这似乎是对20世纪末叶高教体制改革的反动。众所周知，在20世纪80年代到90年代中期，大学办学基本上处于一种“条块分割”的状态，出现了外行管理内行的不合理情况，所以当时改革的主要呼声是将大学收归教育部门统一管理。在此声浪影响下，高等教育办学体制进行了重大调整，从而取消了一大批部门办学单位，只保留了少数有特色的或不便于完全归于教育部门管理的单位[17]。事实证明，这种改革利弊得失并存，很难说究竟是利大还是弊大。最大的弊端在于割裂了教育部门与其他部门的联系，这为后来的大学生实习困难和办学资源单一化埋下了伏笔，其后果是强化了上级部门管理，加剧了大学行政化。从多头管理到单一管理，明显的好处是政令容易统一，而弊端则是行政权力缺乏制约，一头独大。如此，一方面行政效率得到了提升，另一方面是与之相伴随的决策简单化、单一化现象也出现了。
这说明，治理能力提升必须与体系建设同步，即必须加强运行机制建设，激活体系所蕴藏的潜力。因为治理体系建设核心在于治理结构的完善，但治理结构仅是一种制度安排，要让它发挥效力就必须激活它所蕴含的潜在功能，这就是治理机制建设的任务，也是治理能力建设的内涵。所以，治理体系建设和治理能力建设应该同时并举。在物理学上，“结构决定功能”这一定律是成立的，因为物体构成要素的性能是基本不变的，从而在结构中的功能是稳定的。但在社会学中，社会结构是具有弹性的，因为社会是由一个个个体构成，个体是社会的基本行动者，而个体具有多样性，具有主观能动性，具有自己的价值立场，而且也存在着能力水平差异，从而在同样环境下会出现不同的反应。如此就使结构与功能关系具有弹性，使功能具有易变性，所以不能指望只要建立合理的治理结构就能够自动发挥作用[18]。为此，还需要进行规范建设，也即进行运行机制建设，这是治理能力建设的关键所在。运行机制建设首先需要建立明确的导向机制，其次需要建立动力机制，再次需要建立控制机制，最后需要建立反馈机制。
就治理体系建设而言，核心仍然是决策系统的完善，突破点是如何促进利益相关人有效参与决策，打破传统决策系统的封闭性、不透明性。如此就必须从导向机制和动力机制上寻求突破。一般而言，科学的决策机制有利于保证决策的效率，民主的决策机制有利于保证决策的公平。为此，治理能力建设还需要从科学决策和民主决策上进行突破。从根本上讲，就是要把不该集中的权力放下来，不能从一种形式的集中换成另一种形式的集中。目前的学科评估机制就是一种变相的集中管理，目的也是走向单一化、统一化、机械化，其后果就是束缚大学办学自主权，抑制大学自主创新潜力。所以，如果不从管理思维方式上进行突破，治理体系和治理能力现代化是无解的。
六、结语
从根源上讲，目前的教育管理是一种典型的资源控制型管理，即按所谓“谁出钱谁指挥”原则运行。实事求是地说，这一原则与教育组织的内在禀赋是不符合的，特别是与大学作为一种自主性组织是不相容的。然而，在办学市场机制不完善的状态下，由于存在着畸形竞争，导致大学普遍把资源获得奉为至上原则，甚至视为办学实力的唯一代表，从而不惜牺牲办学的自主权和独立性。正因为如此，“保障大学办学自主权”始终是现代大学制度建设面临的一个基础问题。大学治理体系和治理能力现代化也绕不过大学自主权这一主题[19]。可以说，大学办学缺乏内在定力(理念缺失)是大学自主权缺失的根本原因。资源控制型管理说到底是一种“经济决定论”思维模式的反映[20]，并非一种理想的教育治理模型。理想的教育治理模型应该是以独特办学理念为先，即谁具有独特的办学理念就支持谁，而不是谁听话才支持谁。换言之，理想的教育治理模型应该是一种理念认同模型，即：大学首先必须具有自己的明确理念，当这个理念与国家办学根本要求一致时即予以支持。这样可以鼓励大学自主和创造性地办学，从而不是始终盯着眼前而忘记了自己的根本办学目标。无疑，这就是一种信任模式，即外部通过认可大学的办学行为，从而给予精神的和物质的支持，尤其是制度上的支持。如此，教育治理能力就能获得新的提升，即从传统的具体控制模式转向协商共治模式[21]，从而实现有效治理[22]。这可能是教育治理能力现代化的实质含义。
注释：
①收放循环模式即“一放就乱一抓就死”的简单循环。
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