浅析市级国土空间总体规划指标管控与传导逻辑——基于“市级指南”附表的研究与解读
建立国土空间规划体系并开展监督实施，规划指标仍是最重要且最有效的管控手段，贯穿编制、审批、实施、监督各个环节。在《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》（以下简称“市级指南”）中，以可量化的规划指标体系为核心的附表作为规划成果的重要组成部分，具有直观、简练、准确表达规划意图的特点。本文在国土空间规划编制基层实践探索的基础上，立足分析“多规合一”背景下规划附表之间的管理逻辑，挖掘约束性指标选取的技术内涵，探讨“市级指南”指标管控与传导的隐藏逻辑。
“市级指南”在附表的设计上充分体现了“多规融合”优势，即继承、优化、创新后形成了更加适应生态文明新时代要求的空间规划管控手段。11张规划附表相互关联，形成了一套运行有序、管理有效的逻辑架构。
☞ 2.1 继承了土地利用总体规划管控传导的逻辑
土地利用规划以指标管控为核心的传导逻辑常常被人称道。《市（地）级土地利用总体规划编制规程》（TD/T1023-2010）共设计了7张附表，其中5张均在“市级指南”附表中得以继承，分别是“规划指标表”、“市域国土空间功能结构调整表”、“耕地、永久基本农田规划指标分解表”、“建设用地指标分解表”、以及“重点建设项目安排表”。表格之间存在“总-分”结构，即先确立市本级战略目标，再将具有传导价值的约束性指标在县（区）层面进行分解下达，以保证带有空间属性的规划指标能够落地实施。增加“林地保有量指标分解表”和“其他底线管控指标分解表”也正是体现这一管理逻辑。
市级指南“规划指标表”在“土地利用主要调控指标表”仅关注用地总量、增量和效率的基础上进行了优化，增加了更多体现底线约束、空间结构与效率的指标，并创新性地加入了反映空间利用品质的指标。
“市域国土空间功能结构调整表”是“土地利用结构调整表”的传承，区别在于国土空间规划用地用海分类与传统的土地规划用途分类（农用地、建设用地和其他土地）的变革。它们均是围绕主要用地类型的规模和比例，通过统筹生产、生活和生态用地，协调各类用地矛盾。结构调整表中与约束性指标相关的地类不得突破或必须实现，其他地类在满足约束性指标的前提下，需在现状规模基础上合理变动，一旦为了数量平衡而违背发展规律，则会产生新的矛盾。如农民选择土地种植类型的自主权以及退宅还耕（拆旧复垦）的可实现性是不得不考虑的问题。
“重点建设项目安排表”承袭了“重点建设项目用地规划表”的体例，取消了重点项目新增建设占用耕地面积，是考虑到部分项目在规划编制阶段选址和布局难以准确定位，占地类型和规模会随工程建设方案的变化而随时变动，因此无法在规划初期加以明确。
☞ 2.2 体现了城乡规划优化中心城区用地结构与功能布局的特点
“市级指南”在市域用地平衡的基础上明确了“中心城区城镇建设用地结构规划表”，延续了城乡规划对各类功能的建设用地尤其是公益类用地进行合理配置的做法，弥补了土地利用规划对中心城区范围内各类用地结构优化和功能布局关注不足的短板。为塑造更高品质的城乡人居环境，将城镇集中建设区分为居住生活区、综合服务区、工业发展区等二级分区（可与附录B对应），并对不同分区提出不同的用地结构优化导向，鼓励土地混合使用，增加了战略预留区和留白用地的概念，能够进一步提升规划的弹性和可操作性。
☞ 2.3 延续了主体功能区对禁止开发区域采用名录管理的方式
主体功能区规划旨在通过优化、重点、限制和禁止开发区域的划分，引导人口和经济在国土空间上合理聚集。其中对于限制和禁止开发区域的确定主要通过列表方式传达重点生态功能区、文化自然遗产、森林公园、地质公园、湿地公园、风景名胜区、饮用水水源地等区域的面积、位置分布等信息。“市级指南”附表在建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指引下明确提出“自然保护地一览表”和“历史文化资源一览表”，通过确认名称、辖区范围、保护面积、类型级别等信息进行名录式管理。
指标的多寡往往涉及到发展机会的均衡问题，也直接引导着国土空间资源配置的方向，因此历来是各级各类规划关注的重点。国土空间规划以空间发展指标为抓手建立了纵横传导的规划体系，其中约束性指标作为核心内容，能够实现自上而下将中央和上级政府的理念要求、战略意图、管控要求逐级贯彻落实的传导目标。
☞ 3.1 承接上位指标，落实刚性要求
“市级指南”规划指标在国土空间规划“五级三类”体系中，继承了省级国土空间规划指标体系15个指标中的8个约束性指标（省级规划共9个约束性指标），充分体现了指标的传导性。其中，将“耕地保有量”和“永久基本农田保护面积”明确为2项约束性指标，突出了市级规划对于耕地保护2大基本指标的刚性管控要求；将自然岸线保有率明确为“大陆自然海岸线保有率”，弥补了国内城市“重要江河自然岸线保有率”统计数据不足的矛盾；另外，将省级规划中约束性指标“单位GDP使用建设用地（用水）下降率”修改为2项预期性指标“每万元GDP水耗”和“每万元GDP地耗”，为不同发展阶段的城市留下了不同的路径选择。
☞ 3.2 传导下位指标，引导高品质发展
在传承上位规划约束性指标的基础上，增加了4个约束性指标，加强了对下位规划的管控引导。分别是“建设用地总面积”、“人均城镇建设用地面积”、“道路网密度”和“公园绿地、广场步行5分钟覆盖率”。其中，建设用地总面积的框定，明确了市级开发建设规模的上限。
由于用地定额标准的限制，基础设施项目（“圈外”建设项目）用地规模普遍具有确定性，俗称“特（铁路）公（公路）机（机场）”的交通基础设施项目为用地大户。考虑到一部分基础设施项目的不可预见性，在确定城乡建设用地占建设用地总面积的比例时就需要平衡城镇开发边界规模与基础设施用地规模之间的关系，在保障必要的区域联系等单独选址项目建设的同时，进行城乡用地资源利用效率提升、盘活存量用地、倒逼城市寻找增量空间之外的用地途径成为空间发展的必然趋势。人均城镇建设用地、道路网密度作为约束性指标也暗合这一逻辑。
“公园绿地、广场步行5分钟覆盖率”充分体现了“以人民为中心”的发展思想是新时代规划工作的根本遵循这一理念，对于休闲游憩需求的充分关注体现了通过规划提升人民群众幸福感、获得感的目标引领，进而平衡安全、就业、公共服务、精神文化等多维度多层次的空间发展需求，最终实现空间品质全面提升的目的。
☞ 4.1 改革“圈外”基础设施项目规划管理方式
针对数量较多、面积较小或难以准确定位、无法以图示方式表达的重点建设项目可通过列表方式表达。在规划实施和管理过程中，重点建设项目表中规划的建设项目由于无法准确锁定用地规模和布局导致未上图入库（符合规划）的，可按照“列入规划”办理用地预审和审批事项。
为加强规划内容与各级各类专项规划的有效衔接，建议建立重点建设项目动态管理、定期调整的程序，可对项目清单进行增补和修正。
借鉴土地利用年度计划管理办法，将国务院及国务院有关部门、中央军委或者中央军委授权的军队有关机关审批、核准、备案的单独选址重点基础设施建设项目所需的新增建设用地指标由国家统一安排。
☞ 4.2 约束性指标的下达应建立在三调实有用地规模的基础上
空间约束性指标通过层层传导，必将最终落地实施。以耕地保有量指标为例，作为空间发展战略目标之一，广泛分布的耕地图斑体现了国土空间保护格局，继而影响了城乡用地布局和形态，还关系到国土整治修复的目标和方向。市县及以下的规划侧重实施性和操作性，若上位规划下达的约束性指标过分偏离现状实际，必然导致其他地类违背发展规律向其转化。
建议上位规划对于约束性指标的确定和分解建立在三调地类实有面积的基础上进行测算，否则下位规划落实过程中，指标体系以及围绕其建立的规划附表运行逻辑将会演变成四则运算主导下的数字游戏。
☞ 4.3 适时修订国土空间规划体检评估指标
为建立运行良好、监督有效的国土空间规划体系，规划指标应贯通编制、实施与监督的全流程，各环节所采用的指标体系应保持一致性和延续性。建议根据市级规划和即将出台的县级规划编制指南，适时修订《关于开展国土空间规划“一张图”建设和现状评估工作的通知》中构建的“市县国土空间开发保护现状评估”指标体系。按照市县两级有区分、指标分类相统一、参评指标数据可获取的原则开展国土空间规划体检评估工作。
文章作者：曹爽、陈光建、贾春、何莹琨