地方立法规制民事行为的法理探析——以《大连市消防条例》的修订为视角
文：李伟、李福秋（立法网新媒体中心 希龙/辑）
法律的最终作用是指引、规范甚至强制人们按照法律的规则进行生产生活。当现行的法律规范无法适应社会生活的发展，就有必要制定或修订新的法律规范，这也是立法及修订法律的主要目的。
以《大连市消防条例》为例，其前身《大连市消防若干规定》自2003年1月1日颁布施行以来，有效弥补和解决了当时法律法规在消防安全管理上的盲点和空白，对预防和减少火灾危害，保护公民人身和财产安全，促进社会和谐稳定发展发挥了不可替代的作用。
但是，随着客观形势的发展变化，一些新情况、新问题应运而生，部分规定已经不能满足现实社会发展的需要。特别是随着社会经济的不断发展，大连市实际消防工作中已经出现了部分现行《中华人民共和国消防法》和《辽宁省消防条例》仍无法解决的难点和问题，如:
(一)出租房屋消防安全管理方面。
出租房屋由于其自身的特点存在火灾隐患等不安全行为较多，而在实际消防监督管理中，可以依据的法律法规不多，甚至调整出租房屋消防安全的法律法规出现立法空白。因此，应增设相应条款规定房屋出租人和承租人在消防管理方面的基本义务。即，出租的房屋首先应当符合消防安全要求，出租人和承租人应当在租赁合同中明确双方的消防安全责任，以此明确双方的消防管理义务。这样的条款，虽然限制了出租人和承租人双方关于合同内容的自由，增加了双方维护出租房屋消防安全的义务，但从维护公共安全的角度看，这样的规定有其合理性。
(二)既有建筑外墙施工方面。
据报道，国内发生多起因外墙施工引发的火灾事故。如2010年上海静安区高层住宅11·15火灾导致58人遇难，事故原因是由电焊工违章操作引起的，造成现场大量尼龙网、聚氨酯泡沫材料燃烧形成大火。大连市的“亿达杰特公寓”“星海大观”等也发生了几起类似原因的火灾事故。
据了解，可以预防控制类似火灾发生的主要手段包括加强外墙保温材料的源头管控和加强外墙施工的管理。外墙保温材料的性能要求及监督管理在《辽宁省消防条例》和公安部、住房和城乡建设部《民用建筑外保温系统及外墙装饰防火暂行规定》中均有规定。
但针对建成之后的建筑外立面施工管理的规定较少，而从实际发生的火灾案例的原因进行分析，多数是由于在外墙施工过程中电焊、防水等作业时引发。
鉴于这样的立法空白，法律、地方法规都应该在修订时予以规定。例如，可以规定“业主、物业使用人应当与施工单位书面确定消防安全责任和义务”，以此来明确业主方和施工方的责任从实际工作角度十分必要，因此有合理性。
当然，上述问题涉及到地方立法的权限，即地方立法有无权限作出这样的限制部分民事主体义务的规定。
2015年，根据全国人大关于修改《中华人民共和国立法法》的决定，修订后的《立法法》授予了设区的市地方立法权，明确设区的市可以对“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项”制定地方性法规。
立法主体的向下延伸，不仅是经济社会发展的必然要求，也完全符合充分发挥地方的主动性、积极性的宪法原则，立法权不断下移、立法主体不断扩展这一演变轨迹，实际上正是在不断破除立法上的神秘主义和集权色彩，立法生态正在回归立法的本来面目。
修订后的《立法法》对中央专属立法事项的明确列举法律保留，设区的市人民代表大会及其常务委员会可以根据本市的具体情况和实际需要，在不同上位法相抵触的前提下，对城乡管理方面的“事项”制定地方性法规。同时，对制定地方法规的情形予以规定，地方性法规可以根据实际情况作具体规定的事项和属于地方性事务的事项以及除法律保留的事项外，其他事项国家尚未制定法律或者行政法规的事项作出规定。
由此可见，前述的《大连市消防条例》条款中的关于出租房屋消防安全管理、既有建筑外墙施工以及住宅区消防车道设置等方面属于对城市管理方面的事项。而且，目前的法律法规并未对此进行明确规定，因此不存在与上位法相“抵触”的情形。是否属于“国家尚未制定法律或者行政法规的事项作出规定”的“事项”，可以按照以下进路进行分析，此处立法法中的“事项”可以解释为宏观上的事项和具体的事项。
宏观上讲，虽然有《消防法》《辽宁省消防条例》的法律法规对消防管理工作进行规范，但是由于目前没有具体法律规范对前述事项的规定，因此，此处“事项”可以作为微观方面的具体消防管理方面的事项。这样，地方法规是有权予以规定的。
实际上，这次《立法法》的修订，表明国家正在逐步将立法权下移，逐渐扩大地方管理地方事务的权力，实际上是允许地方就社会发展中的新问题、新情况进行地方立法予以解决。
综上，笔者认为，在行政法中赋予民事主体更多的行政法义务，一方面可以利用市场主体在技术上、空间上的优势进行自我调节、相互监督和制约的方式代替部分行政机关规制，可以达到社会管理的目的和缓解行政资源不足的矛盾;另一方面，正是对其部分民事行为进行规制，赋予民事主体更多的行政法义务，客观上可以督促市场经营主体在生产、经营活动中更加自觉的履行义务，否则可能面临行政法上的处罚。
更重要的是，根据中国侵权责任法体系的一般归责原则，市场经营主体可能会因此承担更多的侵权责任，客观上会促进市场经济主体主动履行行政法赋予的义务。因此，运用行政法立法对部分民事活动中的义务进行规定的立法技术，最终可以通过市场活动的责任体系的督促和自我约束达到行政法规调整的目的。(据2017-06-22地方立法决策协同服务 李伟、李福秋/文)
(立法网新媒体中心 希龙/辑)