关于“非粮化”破坏耕作层的调查
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为进一步改进和完善耕地保护政策措施，自然资源部国土整治中心评价处联合部分高校组成联合调研组，先后赴浙江、江苏、海南、陕西、甘肃、云南、广东、广西、河南、湖南、湖北等11个省（区）开展了耕地“非粮化”领域耕作层破坏专题调研，建议分类施策、采取有效措施防止耕地“非粮化”。
现 状
“非粮化”利用对耕地质量产生的影响
根据我国耕地“非粮化”利用特点，从利用、管理方式与作物品种相结合的角度，可将耕地“非粮化”归纳为水田旱作、旱地种植经济林果（园）、旱地种植速生林木或用材林木、带土移植、挖塘养殖5种类型。通过选取耕作层厚度、土体构型、有机质含量、土壤pH值、污染、土壤容重、杂物侵入（有害杂草、固体侵入物）、生物多样性等8个指标分析，这5类耕地“非粮化”利用，对耕地质量的影响特征如下：
水田旱作类。如种植各类旱生林果（园）木类经济作物，可能造成土体构型破坏、耕地损毁等，影响耕地质量。比如，水田种植水稻等作物具有保水条件，但种植槟榔、大型景观苗木、柑橘、茶树等各类旱生林果（园）木类经济作物需要排水条件，种植时可能需要挖损破坏原有的保水条件（土壤隔水层—犁底层），造成水田的原有土体构型发生短期不可恢复性破坏；山区梯状水田旱作后再灌水或养殖小龙虾、螃蟹等“打洞高手”，容易引发田埂垮塌等耕地损毁现象。
旱地种植各类经济林果（园）类。利用不当可能造成耕作层厚度减少或消失、土体构型破坏，人为管理措施不当还容易造成有机质含量下降、表层土壤酸化板结、杂物侵入、污染等，影响耕地质量。比如，山坡耕地上单一种植经济林果（园），容易引起水土流失，造成耕地损毁；施肥结构不合理、有机肥源不足、栽培模式不合理、生物降解作用等，可能会造成有机质含量大幅降低；长期未按绿色生产要求大量过度添加氮磷等化肥，可能造成土壤酸化、板结、土壤贫瘠、污染、退化等。
旱地种植各类速生林木或用材林木类。可能造成土壤酸化、有机质含量下降、土壤板结、土体构型明显变化、多年生有害杂草或林下固体侵入物入侵、土壤环境污染等。比如，种植桉树等多年生速生林木，由于其吸水吸肥能力强，长期种植可能造成土壤贫瘠、退化，根际分泌物可加速土壤酸化，且桉树种植会释放一种对人体有害的气体，污染水质，影响生态环境；种植多年生高大乔木林，由于长期无法翻耕，可造成土壤容重增加，土壤孔隙度和持水能力降低，林下容易造成固体侵入物和有害杂草入侵，影响耕地质量。
带土移植类。如带土移植或经营性种植苗木、草坪、草皮、花卉地被植物等园艺作物，可能造成耕作层厚度下降或消失，人为管理措施不当还容易造成有机质含量下降、土壤酸化板结、产生超级杂草、造成土壤环境污染、局部土壤紧实化等，影响耕地质量。比如，长期带土移植或经营性种植草坪、草皮、苗木、花卉地被植物等园艺作物，表层优质土壤被逐次取走，造成耕作层厚度降低甚至消失；长期不翻耕、使用强力除草剂和杀虫剂、大量过度添加化肥，容易造成土壤有机质下降、土壤酸化板结、污染、生物多样性降低等。
挖塘种（养）类。如旱塘种植、挖塘或围塘养殖、稻虾综合种养等，可能破坏耕作层和犁底层，容易造成土壤pH值降低、土壤环境和农业面源污染、多年生有害杂草、固体侵入物或福寿螺等有害生物入侵等，影响耕地质量。具体来说，旱塘种植，如下挖式蔬菜大棚，可造成耕作层破坏或消失；挖塘养殖、围塘养殖易破坏耕作层和土体构型，饲料和消毒剂等使用不当容易造成土壤pH值下降和污染、福寿螺等有害生物入侵等；稻虾综合种养，在山区梯状水田防护堤岸边耕地养殖小龙虾，容易形成管涌，造成梯田田埂、堤坡垮塌。
对 策
分类施策 明确标准 强化监管
目前，我国法律法规中对于耕地“非粮化”问题，尤其是水田旱作和山区耕地“非粮化”利用导致的耕地质量破坏还缺少必要的管理规定。一些地区出现了诸如水田旱作破坏“保水层”，山区梯状水田因旱作灌水或养殖小龙虾、螃蟹引发田埂垮塌，耕地损毁；山坡耕地上单一种植橡胶树、荔枝、龙眼等经济林果（园）或山药等经济作物引发水土流失等现象。此外，对于耕地大面积种植经济林果（园）和中草药等多年生植物、种植食用菌、花卉等各类“非粮化”利用，可能因人为管理不当造成土壤酸化、板结、土壤贫瘠、污染、退化等问题，也缺乏必要的认定与管理规定。
解决耕地“非粮化”利用问题应分类施策。与耕地“非农化”问题不同，就耕地“非粮化”利用而言，除法律法规明确禁止的种植杨树、桉树等速生林木、挖塘养殖、种植草坪、草皮等用于绿化装饰的植物，以及其他破坏耕作层及耕地质量的植物外，其他多数耕地“非粮化”利用对耕作层及耕地质量的影响是缓慢而渐进的，且大部分造成耕作层破坏或严重影响耕地质量的现象，是在特定情景或是人为管理措施不当的情况下才会引发，不具有普遍破坏性。因此，对于耕地“非粮化”利用应分类施策，科学设定管制规则，研究制定耕地“非粮化”利用监管清单和认定标准，分类分级管理。
在国家层面，尽快研究制定耕地“非粮化”耕地质量破坏认定标准，分类指导和应用于耕地保护监督管理工作。目前，我国针对耕地破坏认定（鉴定）工作仍缺乏统一技术标准。虽然不少地区围绕耕地破坏鉴定工作，出台了一些地方性法规，但主要针对《土地管理法》等法律法规涉及的“非农化”造成耕地破坏的情形（如建设、挖填、压实、污染等），目的是满足司法鉴定需要，而对“非粮化”情形并未涉及，无法满足耕地“非粮化”引致耕地质量破坏鉴定需要。同时，有关鉴定技术标准中也未对具体情形的界定、判别标准给出明确的指导，缺乏对耕地发展林果业是否属破坏耕地、造成耕作层损毁等行为的统一认识和界定，无法对一些违法行为形成有效的法律约束。因此，有必要研究制定耕地“非粮化”耕地质量破坏认定标准，分类指导和应用于耕地保护监督管理工作，切实保护稀缺优质耕地资源，确保国家粮食安全。
此外，还要强化耕地“非粮化”耕地质量调查与监测监管，科学设定管制规则，才能守好耕地质量底线。目前，耕地“非粮化”利用管理工作，还存在底数与动态变化数据支撑不足、管制规则不明、管理制度不全、遥感技术支撑不够等问题，无法实现对耕地“非粮化”影响耕地质量的动态监测监管需要。未来，一是要站在耕地数量、质量、生态“三位一体”保护视角，加强耕地“非粮化”调查与监测的基础性研究投入力度，开展遥感监测关键技术科研攻关。二是科学设定管制规则，明确耕地“非粮化”耕地质量破坏处理意见，形成制度约束。如：对于已经造成严重破坏或短期无法恢复耕种的，有序调出耕地，并按要求落实占补平衡；涉及使用永久基本农田的，应予以补划。三是建立部门协同的耕地“非粮化”耕地质量动态监测监管机制，强化相关耕地质量动态监管。四是落实各级监管责任，将耕地“非粮化”耕地质量破坏监督纳入耕地保护督察、耕地保护责任目标考核等工作，及时制止不利于保护耕地质量的“非粮化”利用行为，守好耕地质量底线。
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