【建纬观点】从具体案例谈水利项目重大设计变更与一般设计变更的界定
作者简介
车丽 上海市建纬律师事务所水项目部专职律师。
武汉大学法学学士、会计学学士；武汉大学法律硕士，同时拥有一级建造师证、中级经济师证等职业资格。
曾在大型央企施工单位工作多年，并具有房建项目、基础设施项目、石油化工项目、工业厂房项目以及EPC总承包项目多种项目的管理和诉讼经验，致力于解决房地产领域、建设工程领域诉讼和非诉讼法律问题。
汪建磊与深圳市龙华新区龙华办事处、深圳市广汇源水利勘测设计有限公司、深圳市广汇源水利建筑工程有限公司侵权责任纠纷二审民事判决书
【基本信息】
一审法院：广东省深圳市宝安区人民法院
一审案号：（2015）深宝法民一重字第7号民事判决
二审法院：广东省深圳市中级人民法院
二审案号：(2016)粤03民终8267号
上诉人（原审原告）：汪建磊
被上诉人（原审被告）：深圳市龙华新区龙华办事处、深圳市广汇源水利勘测设计有限公司、深圳市广汇源水利建筑工程有限公司
【案情简介】
2011年12月9日，龙华办事处与广汇源建筑公司签订一份《深圳市建设工程施工（单价）合同》，由龙华办事处作为发包人将观澜河流域（大浪河）综合整治工程（龙华段）发包给广汇源建筑公司施工，施工范围为河道清淤、扩宽挖深、护岸整治、桥梁改造、沿河截污管及河道生态景观。该合同中关于工程变更的程序明确约定：“变更建议涉及到结构、外墙等影响本工程及公众安全的，必须经设计人同意并提交相应的变更设计。变更超过原设计标准或批准的建设规模需要有关部门审批时，发包人报规划管理部门和其他有关部门重新审查批准，并提供由设计人出具的相应变更设计图纸和说明”。观澜河流域（大浪河）综合整治工程（龙华段）工程由广汇源设计公司承担施工方案设计工作，该工程设计方案于2009年9月27日经深圳市发展和改革委员会作出深发改[2009]1817号批复文件予以批准施工。涉案的拆除和重建5号桥的工程项目是观澜河流域（大浪河）综合整治工程（龙华段）工程的一个部分。
2013年初，广汇源建筑公司在进行5号桥拆除重建的工程施工过程中，发现若5号桥被拆除，将导致对岸居民及工厂车辆无法出入，为解决交通疏导困难的问题，需将5号桥结构形式由桥梁改成箱涵。
2013年4月19日，广汇源设计公司编制了《河背村市场箱涵施工方案》，该施工方案中根据设计图纸，拟拆除原有河背村市场桥（5号桥），新建现浇钢筋砼箱涵一座。根据《河背村市场箱涵施工方案》中的设计，施工程序为“采用半幅施工，先施工下游半幅，待下游半幅完工后，再施工上游半幅。上游半幅位置设置跨河围堰作为临时便道，下游半幅施工完成后将上游便道拆除，再进行上半幅桥的施工，同时利用下半幅桥作为来往通道”。计划工期为从2014年2月10日至2014年5月4日。
2013年4月20日，广汇源建筑公司就上述将桥梁变更为箱涵施工的方案报专业监理单位审核获批。根据深圳市龙华新区龙华办事处的深龙华龙办[2013]8号《关于印发龙华办事处政府投资建设项目管理暂行规定的通知》中规定，工程变更的审查由城市建设科负责。广汇源建筑公司于2013年6月26日，填写工程变更审批表，就5号桥桥梁改箱涵的设计及修建方案报批，经建设单位、城市建设科、龙华办事处（发包人）审批同意并报市审计部门备案。
2014年3月30日17时35分，深圳市气象局在全市范围内发布暴雨黄色预警讯号，预计3小时内将出现30-50毫米的降雨量。在收到暴雨预警后，广汇源建筑公司组织抢险人员到达5号桥工地（约18时左右，当时雨势不大），分三组人员组织抢险，第一组4个人下河道拾掇垃圾疏通导流管，另外两组分别派至临时便道两端疏散过往的人流和车流。在18时30分左右开始雨势突然加大，河水加速上涨，虽然当时命令挖掘机司机将临时便道挖掉，但挖掘机启动后河水在几分钟之内淹过了挖掘机的履带，天色很暗难以施工，为了挖掘机工作人员的生命安全，遂立刻停止挖掘。由于雨势非常大，河水迅速上涨，漫过河岸，18时55分，5号桥便道被上涨的河水冲垮。后汪建磊发现自己在位于5号桥河边的仓库内货物已被水淹，汪建磊称上涨的河水在5号桥便道被冲垮后迅速退去，故主张自己的遭受的财产损失是由于该便道设计错误又未能及时被拆除导致，遂提起本案诉讼。
【裁判摘要】
一审法院认为案件争议的焦点之一是1、5号桥便道的设计以及修建是否不合法。在此，需审查广汇源建筑公司和广汇源设计公司桥梁变箱涵的变更设计审批过程是否存在过错。汪建磊主张根据《防洪法》第21条、《广东省河道管理条例》第11条以及《深圳经济特区河道管理条例》第8条的规定，河道的主管机关是县级及以上水利行政主管部门，故认为5号桥便道的搭建没有按照河道整治规划制定程序，报水利主管部门批准并予以公布，属于违法搭建。经法院查证：《防洪法》第21条、《广东省河道管理条例》第11条以及《深圳经济特区河道管理条例》第8条的规定均是关于河道整治规划的主管以及审批程序的相关规定。根据百科辞典的解释，“河道整治”是指“按照河道演变规律，因势利导，调整、稳定河道主流位置，改善水流、泥沙运动和河床冲淤部位，以适应防洪、航运、供水、排水等国民经济建设要求的工程措施。河道整治包括控制和调整河势，裁弯取直，河道展宽和顺浚等。”因此，从上述解释和规定可知，桥梁搭建属于水利工程建设而并非河道整治的内容，不应当直接适用河道整治相关规划审批许可的法律规定。现应当审查5号桥便道的搭建有无履行关于水利工程搭建的相应审批手续。根据龙华办事处和广汇源建筑公司签订的《深圳市建设工程施工（单价）合同》的约定，“变更建议涉及到结构、外墙等影响本工程及公众安全的，必须经设计人同意并提交相应的变更设计。变更超过原设计标准或批准的建设规模需要有关部门审批时，发包人报规划管理部门和其他有关部门重新审查批准，并提供由设计人出具的相应变更设计图纸和说明”。法院认为，桥梁改箱涵应当认定为是涉及到结构的变更设计，依照约定要报规划管理部门和其他有关部门重新审查批准。根据《水利工程设计变更管理暂行办法》第7条的规定，工程设计变更分为重大设计变更和一般设计变更，重大设计变更是指工程建设过程中，工程建设规模、设计标准、总体布局、布置方案、主要建筑物结构形式、重要机电金属结构设备、重大技术问题的处理措施、施工组织设计等方面发生变化、对工程的质量、安全、工期、投资、效益产生重大影响的设计变更。其他变更为一般变更。本案中，5号桥的设计方案变更相对于观澜河流域（大浪河）综合整治工程（龙华段）工程来说，只是其中一个非常细小的部分，桥梁改箱涵亦不是上述重大设计变更的范围，因此，根据该暂行条例第15条的规定，一般变更的程序为“一般设计变更文件由项目法人组织审查确认后实施，并报项目主管部门核备，必要时报项目主管部门审批”。《深圳市经济特区政府投资项目管理条例》第32条规定“政府投资项目建设工程发生设计变更的，应当由项目单位、建设单位、设计单位、监理单位、施工单位共同确认，并报送市审计部门备案”。此外，根据深圳市龙华新区龙华办事处的深龙华龙办[2013]8号《关于印发龙华办事处政府投资建设项目管理暂行规定的通知》中规定，工程变更的审查由城市建设科负责。根据上述规定，5号桥桥梁改箱涵设计的方案，应当向项目主管部门核备审批，而项目主管部门即城市建设科。广汇源建筑公司提交的《工程联系单》、《设计更改通知单》、《河背村市场箱涵施工方案》、《龙华办事处建设工程变更审批表》、《观澜河流域（大浪河）综合整治工程加快进度的专项会议》会议纪要等文件可以证明上述设计变更方案已经项目单位、建设单位、设计单位、监理单位、施工单位共同确认，并报送市审计部门备案，且经过项目主管部门城市建设科审核批准。因此，5号桥便道的设计和建设并不违法，对汪建磊的该项主张，法院不予支持，也因此，法院认为，广汇源设计公司在本案中没有过错，无需对汪建磊的损失承担赔偿责任。
二审法院认为，被上诉人对于涉案工程设计变更方案的合理合法提供了相应的一系列证据资料。首先，观澜河流域（大浪河）综合整治工程（龙华段）的承包人广汇源建筑公司是具有相应建筑施工资质的建筑企业，龙华办事处将工程发包给广汇源建筑公司符合法律规定。其次，涉案工程的相应设计方案亦是由具有专业资质的广汇源设计公司依照相关法律法规的规定和专业的行业知识，经过多方考察论证出具，并制定了相应的《汛期应急预案》。被上诉人提供的《工程联系单》、《设计更改通知单》、《河背村市场箱涵施工方案》、《龙华办事处建设工程变更审批表》、《观澜河流域（大浪河）综合整治工程加快进度的专项会议》会议纪要等文件显示，5号桥梁改箱涵施工方案的设计变更符合《水利工程设计变更管理暂行办法》、深龙华龙办（2013）第8号文件、《龙华办事处政府投资建设项目管理暂行规定》、《深圳经济特区政府投资项目管理条例》的相关规定。无证据显示被上诉人在涉案工程设计变更过程中存在过错。
虽然上诉人仓库在3.30暴雨中受损是事实，但该损害后果是由于不可抗力造成，被上诉人在暴雨过程中已及时采取了合理的防汛抢险应急措施保障河道泄洪，上诉人没有提供充分证据证明其损失与被上诉人在涉案5号桥桥梁改箱涵施工行为存在直接因果关系。最终二审法院维持了一审判决。
【律师点评】
工程项目建设复杂，在实施过程中会涉及很多方面，且产生许多不确定的因素，因此在实际的项目建设过程中，设计变更时常会遇到。设计变更是自工程初步设计批准之日起至工程竣工验收交付使用之日止，对已批准的初步设计进行的修改活动。设计变更的原因通常包括
（1）勘察测量深度不足；
（2）设计质量不高；
（3）在前期工作阶段，设计单位与外部供电线路、涉铁等相关行业对接不够，常采用估列、暂列投资的方式，导致施工图阶段和相关行业正式对接后发生涉及方案即投资调整；
（4）施工单位提出的，如基础处理型式、护坡型式等调整，这类变更在不降低工程质量标准和使用功能提前下，可以降低施工工艺难度，加快施工进度；
（5）外部客观因素，如政策要求导致桥梁宽度增加，提高防汛道路标准；又如征迁矛盾解决不及时，导致工期延长、工程结构型式变更。[1]
理论上，工程实施时初步设计批复的投资、规模、建设内容等均可能发生变更，设计变更类型众多，但不同项目设计变更的侧重点有所不同。为严格控制设计变更，根据《建设工程勘察设计管理条例》第二十八条规定“建设单位、施工单位、监理单位不得修改建设工程勘察、设计文件；确需修改建设工程勘察、设计文件的，应当由原建设工程勘察、设计单位修改。经原建设工程勘察、设计单位书面同意，建设单位也可以委托其他具有相应资质的建设工程勘察、设计单位修改。修改单位对修改的勘察、设计文件承担相应责任。”一般来说，建设工程设计变更只需要原建设工程勘察、设计单位修改或者由建设单位也可以委托其他具有相应资质的建设工程勘察、设计单位修改即可。
一般的房屋建筑、市政工程基础设施等工程建设设计变更并不区分一般设计变更和重要设计变更。但水利项目的设计变更有所区别，根据新修订的《水利工程设计变更管理暂行办法》（水规计[2020]283号），为严格基本建设管理程序，规范设计变更行为，保证工程建设质量，控制工程投资，同时也提高工程勘察设计水平，将大中型水利项目的设计变更划分为重大设计变更和一般设计变更，对两个规定了不同的变更管理流程。
一
首先应准确界定一般设计变更和重大设计变更
《水利工程设计变更管理暂行办法》（水规计[2020]283号）第七条规定，水利工程设计变更分为重大设计变更和一般设计变更。第八条将重大设计变更定义为，工程建设过程中，对初步设计批复的有关建设任务和内容进行调整，导致工程任务、规模、工程等级及设计标准发生变化，工程总体布置方案、主要建筑物布置及结构型式、重要机电与金属结构设备、施工组织设计方案等发生重大变化，对工程质量、安全、工期、投资、效益、环境和运行管理等产生重大影响的设计变更。紧随其后罗列了重大设计变更的主要类型：
1、工程任务和规模。例如工程任务包括工程防洪、治涝、灌溉、供水、发电等主要设计任务的变化和调整；工程规模主要包括
（1）水库总库容、防洪库容、死库容、调节库容的变化；
（2）正常蓄水位、汛期限制水位、防洪高水位、死水位、设计洪水位、校核洪水位，以及分洪水位、挡潮水位等特征水位的变化；
（3）供水、灌溉及排水工程的范围、面积、工程布局发生重大变化；干渠（管）及以上工程设计流量、设计供（引、排）水量发生重大变化；
（4）大中型电站或泵站的装机容量发生重大变化；
（5）河道治理、堤防及蓄滞洪区工程中河道及堤防治理范围、治导线形态和宽度、整治流量，蓄滞洪区及安全区面积、容量、数量，分洪工程规模等发生重大变化。
2、工程等级及设计标准。例如工程防洪标准、除涝（治涝）标准的变化；工程等别、主要建筑物级别的变化；主要建筑物洪水标准、抗震设计等安全标准的变化。
3、工程布置及建筑物。对于水库、水闸工程；电站、泵站工；供水、灌溉及排水工程；堤防工程及蓄滞洪区工程等不同类型的工程布置及建筑物的含义各有所指，例如电站、泵站工程只要包括
（1）主要建筑物位置、轴线的重大变化；
（2）厂区布置、主要建筑物组成的重大变化；
（3）电（泵）站主要建筑物型式、基础处理方案的重大变化；
（4）重要边坡治理方案的重大变化。
4、机电及金属工程。对于水力机械和电气工程的重大设计变更，主要包括水电站水轮机型式、布置型式、台数的变化；大中型泵站水泵型式、布置型式、台数的变化；压力输水系统调流调压设备型式、数量的重大变化。对于金属结构，例如具有防洪、泄水功能的闸门工作性质、闸门门型、布置方案、启闭设备型式的重大变化；
5、施工组织设计发生的重大变化。例如水库枢纽和水电站工程的混凝土骨料、土石坝填筑料、工程回填料料源发生重大变化。
但对何为对工程的质量、安全、工期、投资、效益产生重大影响的设计变更并未给出具体的量化标准。很明显对重大设计变更的定义仍然较为原则，根本原因在于水利工程类型多、投资规模差异大，难以作统一规定，在具体工作中，需要根据设计变更实际情况来统筹分析是否属于重大设计变更，包括是主体工程还是附属工程变更，是枢纽工程、线性工程还是面上工程变更，以及变更对造价、质量、安全、工期等关键因素的影响程度等。如果项目业主无法确定设计变更属性，可请原初步设计审批部门界定。
为指导实践运行，准确界定重大设计变更和一般设计变更，部分省份水利主管部门结合本省实际情况出台了具体的指导细则。如《江苏省水利重点工程基本建设项目初步设计和设计变更管理指导意见》明确变更类型，从工程规模、建筑物等级及设计标准，总体布局、工程布置及主要建筑物，机电及金属结构等6个方面明确重大设计变更内容，进一步明确一般设计变更内容。
二
一般设计变更和重大设计变更的审批与实施程序区别
水利项目工程设计变更审批采取分级管理制度。重大设计变更文件，由项目法人按原报审程序报原初步设计审批部门审批，其中涉及工程开发任务变化和工程规模、涉及标准、总体布局等方面较大变化的变更，还应征得原可行性研究报告批复部门的同意。对于实践中存在较为紧急的情况需要重大设计变更的，项目法人可以先组织实施，同时通报项目主管部门。一般设计变更由项目法人组织审查确认后即可实施，并报项目主管部门核备，必要时报项目主管部门审批。
对于不按照规定权限、条件和程序审查、报批工程设计变更文件的，将工程设计变更肢解规避审批的，未经审批而擅自实施设计变更的，《水利工程设计变更管理暂行办法》规定了应该追究相关单位和人员的责任。
本案中，将观澜河流域（大浪河）综合整治工程（龙华段）5号桥结构形式由桥梁改成箱涵并非工程整体主要建筑物的主要结构型式的变化，不符合上述《水利工程设计变更管理暂行办法》所定义的“重大设计变更”，仅仅属于一般设计变更。按照一般设计变更的审批实施流程，即由项目法人组织审查确认后即可实施，并报项目主管部门核备，必要时报项目主管部门审批。案涉项目设计变更方案已经项目单位、建设单位、设计单位、监理单位、施工单位共同确认，并经过项目主管部门城市建设科审核批准，已经满足了上述规定的变更手续。
[1] 戴秋萍,陈健,韦姝《关于水利工程项目设计变更管理的思考》，载《水利发展研究》2019.2
END
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