新型城镇化：城市更新提速，放开落户提劲
中国经济导报记者 | 荆文娜
“现在回到家乡，感觉城镇差别越来越小了，尤其是路越来越宽了，城市和乡村的边界感也越来越淡化了。”说起近年来家乡的变化，赵先生讲出了自己最直观的感受。
城镇化是现代化的必由之路，其核心是人的城镇化。今年上半年以来，国家发展改革委为推动新型城镇化发展进行了一系列部署。3月，国家发展改革委组织召开城镇化工作暨城乡融合发展工作部际联席会议第二次会议，审议了《2021年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》（以下简称“《任务》”）等文件；4月，《任务》印发，明确了进一步加快实施以人为核心的新型城镇化战略；6月，国家发展改革委在江苏常州溧阳召开第一次全国县城补短板强弱项现场会，推动落实县城补短板强弱项……
在今年上半年的一次国新办新闻发布会上，国家发展改革委副主任胡祖才介绍，党的十八大以来，我国新型城镇化建设取得了重大历史性成就，农业转移人口加快融入城市，常住人口城镇化率和户籍人口城镇化率分别超过60%、45%，1亿农业转移人口和其他常住人口在城镇落户目标顺利实现，“19+2”城市群格局基本确立，城市面貌焕然一新。
人住的城：越来越宜居
家住山西大同平城区南街圆通寺福华园小区的郝先生曾经很犯愁，“在这里住了20多年了，路面坑坑洼洼、消防设备老旧、排水管网破损，这往后可怎么办啊？”如今，通过老旧小区改造工程，他所在的小区路面干净平整，消防设备、排水管网焕然一新，草地绿化在慢慢长成，生活环境舒适。“小区改造后，设施完善，大家心情都好了。”他告诉中国经济导报记者，以前家里人总劝他搬走，现在他哪儿都不想去。
民生问题无小事，老旧小区改造牵涉民众切身利益，大同市平城区发展改革局党组书记、局长刘永胜向中国经济导报记者介绍，平城区2020年老旧小区改造的13个项目25个小区中，制定了“五保四提升”的改造方案，优先以小区内道路、供排水、供暖、供电等基础设施更新改造为重点推进。
中国经济导报记者从山西省发展改革委了解到，5月14日，山西省政府办公厅印发《山西省城镇老旧小区改造攻坚行动方案（2021—2025年）》（以下简称“《方案》”），明确提出，到“十四五”期末，基本完成7701个城镇老旧小区的改造任务。根据《方案》安排，2021年,山西省新开工改造城镇老旧小区1866个。
山西的老旧小区改造是我国城市更新的一个缩影。今年初，国家发展改革委、住建部发布《关于下达保障性安居工程2021年第一批中央预算内投资计划的通知发改投资〔2021〕198号》。将保障性安居工程2021年第一批中央预算内投资计划296.93亿元以投资补助方式切块下达，用于支持城镇老旧小区改造和棚户区改造配套基础设施建设。随后印发的《任务》中提出，实施城市更新行动。在老城区推进以老旧小区、老旧厂区、老旧街区、城中村等“三区一村”改造为主要内容的城市更新行动。
“《任务》中特别提出的这一点表明，城镇化发展已经从以新城区建设为主的增量扩张向以城市更新为主的存量提质转变。”国务院发展研究中心市场经济研究所副研究员王瑞民在接受中国经济导报记者采访时表示。
“老旧小区改造在新型城镇化中是提升城镇品质的一个重要环节。”城市和小城镇改革发展中心主任史育龙在接受中国经济导报记者采访时表示，今年政府投资更多向惠及面广的民生项目倾斜，新开工改造城镇老旧小区5.3万个，提升县城公共服务水平。
此外，今年上半年，除了广东、浙江、山东、福建、宁夏、北京、重庆、上海、广州、杭州等地先后发布老旧小区改造的管理办法及相关规定外，我国多地密集出台城市更新行动计划。6月2日，上海宣布率先成立全国最大城市更新基金；6月10日，北京发布关于实施城市更新行动的指导意见。6月18日，重庆发布《重庆市城市更新管理办法》。基础设施更新、老旧小区改造等一揽子城市更新重大项目提速开工。
城中的人：公共服务由“量”向“质”转变
户籍制度改革，一直被看作是推动新型城镇化发展中的重头戏。在今年上半年发布的《任务》中，取消落户限制引起社会广泛关注。《任务》提出，城区常住人口300万以下城市落实全面取消落户限制政策，实行积分落户政策的城市确保社保缴纳年限和居住年限分数占主要比例。
在此背景下，今年以来，湖北、青海和青岛、昆明、佛山、南京等地陆续发布了放宽放开落户政策有关规定。“从地方实践来看，部分特大城市和大城市放宽了落户要求，但离全面放开落户仍有很长的路要走。”王瑞民表示。例如，上海放宽了双一流大学应届毕业生落户门槛，居转户材料要求有所降低，人才引进与留学生落户条件也有所放宽。又如，山东在省级层面宣布全面放开城镇落户限制，但人口净流入的青岛市仍然是“放宽”而非“放开”落户限制。
“城区常住人口300万以下城市取消落户限制，从长远来看，农业转移人口落户城市将促进城市发展，特别是拉动城市内需，落户意味着可以永久迁移，农业转移人口将扩大住房、子女教育等方面的消费，这将极大地提振内需，城市的集聚效应也将更好地得以发挥，同时对地方财政收入也将做出更大贡献。”王瑞民说。
值得注意的是，目前我国仍有2亿多农业转移人口没有在城市落户，部分已经落户的还存在市民化质量不高的问题，推进农业转移人口市民化仍是新型城镇化的首要任务。史育龙表示，“要坚持存量优先、带动增量。加快基本公共服务提质扩面，在注重落实全覆盖的同时，应从基本公共服务'量’的层面逐渐向'质’的层面转变。”
近日，江苏省财政下达了2021年农业转移人口市民化奖励资金22.33亿元，以加快实现常住人口基本公共服务均等化全覆盖。在贵州省清镇市，总投资1537亿元建设包括城镇人口承载能力、产业支撑和就业保障水平、基本公共服务能力等方面，涉及教育、医疗、路网、供电、供气等12个方面的短板和弱项项目189个。
史育龙认为，下一步，新型城镇化发展还需进一步加大市民化力度。“要确保'城区常住人口300万以下城市落实全面取消落户限制政策’。”他表示，当前在东部发达地区，特别是人口倒挂严重的城市，甚至是特大镇，都很难完全取消落户限制。“应加大'人地钱挂钩’配套政策的激励力度。如为提高城市政府吸纳农业转移人口落户积极性，建议加大农业转移人口市民化奖励资金支持力度，加大新增建设用地计划指标与吸纳落户数量挂钩力度。”人的城镇化：愿景日益清晰
胡祖才在今年早些时候的新闻发布会上表示，“十四五”时期，我国城镇化率处在60%~70%之间，是全面转型的关键期，要坚持走中国特色新型城镇化道路，深入推进以人为核心的新型城镇化战略。优化城镇化布局、促进大中小城市协调发展是关键举措之一。超大城市要“瘦身健体”，大中城市要完善功能，县城要加快补齐短板弱项。
健全城市群一体化发展机制、培育现代化都市圈，是推进新型城镇化的重中之重。史育龙认为，“十四五”期间，新型城镇化补短板、强弱项需要持续优化城镇化空间格局。
今年3月的城镇化工作暨城乡融合发展工作部际联席会议第二次会议审议通过了《成渝地区双城经济圈建设2021年工作要点》。上半年，成渝地区互联互通基础设施提速建设，“成渝地区双城经济圈交通一体化发展”交通强国试点获批，川藏铁路雅安至林芝段、成达万高铁开工建设。今年上半年，天津滨海新区承接北京非首都功能疏解项目达585个，协议投资额1272.3亿元。河北承接京津转入基本单位2417个，张家口首都“两区”规划建设加快推进，廊坊临空经济区完成投资同比增长51.5%，雄安新区加快建设，域内完成投资同比增长36.6%。
不仅如此，日前举行的城镇化工作暨城乡融合发展工作部际联席会议第三次会议要求，推动城市群和都市圈发展，深入推进县城补短板强弱项，加快推进城乡融合发展。
县城是连接城市和农村的重要环节，史育龙认为，加速城乡融合还需推进以县城为重要载体的城镇化建设，推进城乡融合发展试验区进程。今年上半年，国家发展改革委印发《关于国家城乡融合发展试验区实施方案的复函》，原则同意四川成都西部片区等11个国家城乡融合发展试验区实施方案，以城带乡、以工补农，以促进城乡生产要素双向自由流动和公共资源合理配置为关键。
促进城乡融合，实现城乡要素双向流动是关键，而逐步放开对特大超大城市人口规模和建设用地增量的不合理限制是重要的一环。不过，王瑞民表示，从目前来看，不少城市展开的“抢人大战”主要针对的是高学历、高技能人才，对低学历、低技能的农村转移人口吸纳的意愿与举措都相对有限。“未来，可支付住房及子女在城市同等享受义务教育，是我国新型城镇化进程中新市民落脚并定居城市的两个关键互补性条件。不妨从这两方面入手，渐进式扩大城市公共服务覆盖范围，将农民工等新市民群体纳入到城市治理框架中。”王瑞民说。