半月谈 ｜ “用地上山”，生态开发：“保发展”与“保耕地”的矛盾有解了
“用地上山”，生态开发：“保发展”与“保耕地”的矛盾有解了
半月谈记者 谢云挺
我国不少地区山地多、平原少，继续靠相对狭小的平原地区解决吃饭和建设问题，可持续性难以保障。怎么破解保耕地与保发展的两难矛盾？浙江省探索出了一条不占耕地、不损环境的土地利用新路径。
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房在林中，园在山中
“慧心谷”乡村酒店如今是杭州、上海白领人群向往的度假地。这个地处湖州市吴兴区妙西镇的农旅融合项目，远看掩映在大山之中，近看建筑物高低错落地“种”在山林里，宛若一幅原生态的山居图。“'慧心谷’没占用一寸耕地，只是顺应山形地貌利用了11.5亩的林间空地。”酒店董事长李耀强说。
在杭州建德市的胥江新村，一栋栋马头墙、披檐窗、粉黛色为建筑风格的房屋，点缀在村庄的荒坡林地上。村主任王乃芳说，现在“移村上坡”的新村成了省级景区村庄，原先旧村拆迁腾退还田，不仅增加了农田面积，还发展了观光农业。
图为“慧心谷”项目的林间绿道
“慧心谷”乡村酒店项目、胥江新村都属于浙江目前129个“生态坡地村镇”建设试点项目。从2015年起，浙江为实现从源头上保护耕地，减少对平原优质耕地占用，推动生态产品价值有效转换，利用获批低丘缓坡土地综合开发利用试点省份的有利条件，开展把保护生态环境放在首位的生态坡地村镇建设试点，创新了山坡地供给开发模式。
半月谈记者走访杭州、湖州、衢州等地多个“生态坡地村镇”建设项目发现，这些项目“依山而建、依势而就”，有农旅融合的度假村，有绿色产业园，有养生养老院，还有“移房上坡”的村镇建设项目等，它们的共同特点是，不砍山林树木，不毁坡地植被。项目设计充分利用地形地貌和坡地植被“量身造景”，使得建设项目与山林环境融为一体，相得益彰。
图为杭州桐庐县吴家坞农居点
据了解，浙江核准试点的129个项目，分布在全省38个县（市、区），吸引总投资882亿元，通过“用地上山”累计节省了9800余亩建设用地指标。
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创新用地政策，坚守三条红线
半月谈记者注意到，统筹“保耕地、护生态、促发展”是浙江探索生态利用山坡地资源的出发点和着力点。他们建立形成了一套山坡地开发机制，其中“点状供地”政策创新，为生态开发提供了强劲动力。
“点状供地”就是项目业主利用租赁方式获取山林地块，必须按照“依山顺势，点状布局，垂直开发”的用地要求进行选址和开发建设。对点状布局的建筑物可按落地面积来核算用地指标，项目区内未纳入建设用地开发的部分，按原生态保护和原用途进行管理。
比如，“慧心谷”建设项目，业主租赁了300亩整片山林，但只计算其中11.5亩的点状布局的70处建筑落地面积，组合式供地。通过“点状供地”和布局，不仅没有破坏环境，反而让自然地貌和山水资源更具美学价值。
图为湖州原乡小镇千亩梅园一景
“以往的供地方式，是以'块状供地’作为基本出让单位。”李耀强说，有了“点状供地”政策后，既避免了大开大挖，也大大降低投资者得获得土地成本。
浙江省生态坡地村镇建设试点工作负责人鲁建平说，浙江山坡地开发坚守生态环境、耕地保护、农民利益不受损三条红线，专门组建了省自然资源厅牵头的八部门共同参与的协作机构，以确保建设试点全过程规范运作、结果可控。
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从浙江实践看土地利用出路
“我国是个多山国家，长期开发建设占用了大量的平原优质耕地，如今在保耕地保粮食安全的严格制度下，除了实施耕地占补平衡等办法措施外，需要改革创新，提高建设用地有效供给能力。”中国科学院大学国家土地科学研究中心主任董祚继认为，浙江试行的山坡地开发机制对全国未来土地利用具有方向性的参考价值。
浙江大学土地与国家发展研究院院长吴次芳认为，浙江山坡地开发机制的实践，对促进土地的合理利用，推动“山区中国”绿色发展有启发和借鉴价值。
“山坡地在可持续发展中的地位作用值得高度重视。”中国农业大学原校长柯炳生说，用原来没有用的荒地、坡地，实现不占少占耕地，且带动农民的住房改善、旅游经济、民宿等发展，这对全国丘陵和山区有普遍引导意义。
虽然试点很成功，但推而广之后，如何防止跑偏？专家认为，为了避免今后在“用地上山”推广过程出现乱开发现象，须抓住两大关键，一是先行编制专项的山坡地开发保护总体规划作为指引和约束，二是制定坡地村镇建设的技术标准作为建设和管控的遵循。这也是国际山坡地村镇建设较好解决“用地上山”环境保护问题的主要举措。
吴次芳说，加拿大、法国等国山坡地的村镇建设都有专项的总体规划和建设技术标准，包括景色和坡地特征不能受损、居民和游客的视线廊道需被保留等具体标准，给基层管理者和申请开发坡地的申请人提供良好借鉴。下一步，浙江试点建立的生态坡地村镇建设操作标准若要全省域范围推开，还需先编制全省专项的山坡地开发保护总体规划。
(完)