构建良法体系，杜绝腐败根源——立法领域腐败问题之研究
【剑锋按语：此文巨长，非专业人士不要尝试阅读！
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十四届三中全会作出的全面推进依法治国的决定，对于我国在新时期的发展具有重大的指导作用。“法律是治国之重器，良法是善治之前提”，这是本次报告中提出的一个新颖而且重要的论断，良法的概念也首次在党的重要文件中被提出。
此次全会提出的“良法善治”，充分体现了法治的本质。一个文明的社会要实现法治，首先要有规矩可循。法治的前提，是一定首先要制订出法律，而制订出的法律，必须是良法。古希腊先贤亚里士多德早就对法治的内涵作出过阐述，他曾在其著作《政治学》中写道，”法治应当包含两层意思：已制定的法律获得普遍的服从，而大家服从的法律又应该本身是制定的良好的法律。”
关于什么是良法，众多思想家与法学家均给出了自己的定义。西方思想家霍布斯认为，“良法就是为人民的利益所需要而又清晰明确的法律”。我国法学家李步云教授提出，“广义的良法就是真、善、美的法。'真’是指法的内容的合规律性，'善’是指法的价值的合目的性，'美’是指法的形式的合科学性”。江必新教授在其主编的《法治国家的制度逻辑与理性构建》一书中提出，“法治国家所要求的'良法’应满足三个基本条件：一是经过正当程序制定；二是反映广大人民的意志并体现客观规律；三是体现并平衡各种价值，统筹各方的利益关系，并能公平地分配各种利益”。
不管对良法的具体定义如何争论，理论界的共识是，作为良法一定要以维护最大广大人民群众的利益为立法目的，恪守公平、公正的原则，能够促进社会自由与效率的实现，最大可能地维护社会的稳定与和谐。按照现在流行的说法，所谓的良法一定是具有“正能量”的法律。
在国家治理方面，提及腐败，我们通常提及的都是行政与司法领域的腐败，现在反腐败工作的重点也在这两个领域。对于立法领域的问题，我们很少有人关注。其实，我国目前存在着相当程度的立法腐败问题，另外，由于立法存在的问题一定程度上导致并加剧了行政与司法领域的腐败。在本文中将对立法领域的腐败问题进行尝试性研究与探讨。
一、立法腐败及其危害
（一）立法腐败的界定
1、立法腐败的定义及其形式要件
腐败作为政治术语，被赋予多种含义，我们更加关注的是其中公共权力滥用的腐败问题。关于此问题，有以下两个方面的共识：第一，腐败是利用公共权力谋取私利的行为；第二，腐败是侵害公共利益的行为。
目前学界普遍认为，立法腐败是指享有立法权的主体和政策制定者(立法主体）滥用立法权和准立法权，为相关市场主体或立法部门制定谋取不符合公共利益的法规与政策，并以此谋取私利的行为。
此类立法腐败应当符合以下形式要件：第一，立法腐败主体应当是享有立法权和准立法权的国家机关及其工作人员。根据《立法法》的规定，享有立法权的主体包括全国人大及其常委会、 国务院等，而享有准立法权的主体则相对广泛；第二，立法主体故意滥用立法权和准立法权为相关市场主体制定谋取不符合公共利益的私益的法律规定与相关政策。 立法主体的过失行为不构成立法腐败，实际上，这种排除合理地界定了立法主体责任与义务，重视了立法主体权益的保护，以提高立法者的工作积极性，促进了立法质量的提高和社会的发展。
2、立法腐败的特征
目前，我国立法腐败具有非典型性、合理隐蔽性及局域性等特点。第一，立法腐败的非典型性。由于我国现行法律中没有明确规定，因此立法腐败目前是模糊的概念与体系，在国家权力腐败现象中并不具有典型性。首先，与行政腐败、司法腐败相比，立法腐败与公众缺乏密切联系，不具有广泛性，这在一定程度上导致了公众对立法腐败的忽视。其次，我国立法腐败的程度与层级相对较低，缺少或者说不存在西方国家式的立法腐败，但这仍不能否认个别情形的存在。第二，立法腐败的合理隐蔽性。从某种程度上讲，腐败的立法行为在较长的时期内具有合法性及外在的合理性，即合理隐蔽性，其主要根源于相关立法的高度专业化。另外，立法者通过模糊性立法语言的运用与缺乏可操作性规则的构建，使得专业化的立法腐败行为更加隐蔽，缺少有效的监督。第三，立法腐败的局域性。我国的立法腐败行为并非广泛存在于整个立法体系之中，而是集中于某几个立法层次，主要表现为以下几种类型：首先，相对于中央立法而言，地方性立法的制定更易滋生腐败，即立法主体的层级越低越易出现立法腐败；其次，相比于法律与行政法规而言，在制定规章及规章以下规范性文件的过程中更易发生腐败行为，即越是高位阶的法越有利于抑制立法腐败；再次，相对于程序性法规政策及其它类型的法规政策而言，实体性经济型与科技型法规政策则是立法腐败的重灾区，即经济利益的多少和再分配程度是立法腐败发生与否的主要影响因素。
（二）立法腐败的危害及其表现
立法腐败最直接的危害当属降低了立法质量，立法质量的降低进而影响了公众利益保护的有效性，整体上可能引起公众对政治合法性秩序不认可的价值判断，从而导致潜在的合法性危机。
1、立法腐败降低立法质量
立法腐败最直接的危害当属降低了立法质量。立法质量作为评价立法结果的重要标准受到诸多社会因素的影响，在对立法质量进行评价时包含着一系列具体的评价标准，主要表现为形式合理性、价值合理性与现实合理性三个层次，立法腐败对立法质量的降低集中体现在对上述三个标准的破坏。立法腐败的方式主要体现为立法者制定模糊性与缺乏可操作性规则，对法律的明确性、规范性、协调性、稳定性与完备性构成破坏，进而直接降低立法的形式合理性。在我国的法律规定中，经常看到一些模糊的表述，如危害”很大、极大、巨大”，刑法的量刑幅度也是”1-3年、3-7年、7-15年或10年以上”等。如此宽松的自由裁量权，势必为行政与司法领域的腐败提供了机会，导致相关人员在行政以及司法过程中滥用自由裁量权，进而寻租腐败。更为严重的是，这种在合法方式下掩盖的腐败，具有很大的隐蔽性，很难追究相关人员的责任。
同时，立法腐败也会造成对立法价值合理性的破坏，极易造成无法合理地确立或设置法律命题，从而导致立法的价值陈述并不必然符合社会的价值取向。此外，立法腐败对立法现实合理性也构成强烈的冲击，立法者制定模糊的缺乏可操作性的规则，无疑会降低法律的可行性与可操作性，从而降低了法律与社会现实之间的适应性，甚至在某些特定条件下使法律存在的必要性备受质疑。
2、立法腐败降低法益保护有效性
立法腐败对立法质量的影响，进一步会造成法益保护有效性的降低。”利益先于法益而存在，它是指在一定的社会形式中满足社会成员生存、发展需要的客观对象。”法益应为法律保护的利益，即某些利益成为一定法的目的。法益目标结构有两种不同的含义：一是依保护形态区分，法益应由积极法益和消极法益构成，二是以法律的直接保护和间接保护加以区分，法益由直接法益和间接法益组成。在第一个层次上，立法腐败最直接的影响便是使积极法益无法得到有效保护，同时所具有的排除功能明显遭到削弱，致使消极法益的保护向相反方向发展；在第二个层次上，关注的焦点之一即是，立法腐败不仅无法有效保护直接法益，同时会降低间接法益保护的有效性。比如，诸多的行政立法中，因基于部门自身利益的考量，在处罚领域中设置了诸多的罚款条款，甚至以罚代管。有人就提出，”有钱就好办事，这是中国法律最大的弊端”。我国的许多法律都体现了”有钱就好办事”的特点，如货车超载车辆违章，企业污染、人口超生等……最终都体现在罚款上。只要有钱，交了罚款就可以违法违规。这些规定，一方面导致违法成本过低，进而产生大量的违法乱纪现象，极大地降低了法律的尊严。另一方面，造成了严重的腐败现象。
立法腐败实质上是源头腐败。在一定程度上为执法腐败与司法腐败提供了条件，在社会转型期，立法腐败严重影响利益的合理再分配，若不对其进行有效规制，极有可能导致恶性循环，陷入规制的困境。各种社会利益冲突在社会转型期集中凸显，立法应为利益博弈提供一个良好的平层进而实现博弈均衡，而立法腐败无疑会阻碍这种均衡的实现。
3、立法腐败引起合法性危机
立法腐败引起立法质量及法益保护的有效性的降低，这些连锁反应可能会在深层次上加深合法性危机，导致立法领域出现”恶法亦法”问题。该问题涉及的更多是合法性中的价值问题，其最直接的影响便是极可能导致立法秩序不再被社会公众认可，从而在更深层次上引起潜在的合法性危机。正处于社会转型期的中国不能轻视立法腐败引起的潜在合法性危机的可能性，因为其所涉及的问题具有本源性。
二、产生立法腐败的原因分析
（一）利益的驱动
利益是人类社会生活中的重要社会现象，是社会发展的基础和动力因素，是人类社会活动相互联系的纽带。追求利益是人类一切社会活动的动因。立法作为社会分配权利和义务的重要手段，作为衡量人们行为的重要准则，理应充分发挥社会利益的分配功能和调控功能。然而并非所有的利益都能够在立法中得到反映，在新旧体制转轨过程中，许多政府部门事实上默认了自身特殊经济利益的存在，并在实践中强化了这种默认。也就是说，在立法这个复杂的利益衡量过程中，立法主体忽视了公共利益而强调了自身的利益，即部门利益或地方利益。
“立法作为对利益分配的过程，彰显正义与公平是它最终的价值标准，但人民不是天使，立法者也不是天使，都是自利的存在者。”所以，当立法者面对种种利益的博弈，自然会选择让自己分配到更多的利益。再加上部门立法的一系列环节中几乎没有民众的参与，近乎封闭式的流程没有外界监督和内部控制，立法者在衡量利益时便更是无所顾忌，从而严重偏离了公共利益方向，使政府部门对利益追求的正当性发生了质的变化。因此立法腐败归根到底是利益驱动的结果。
（二）立法权限划分不明确
在我国，立法权限的划分包括中央立法与部门立法的权限划分、中央立法和
地方立法的权限划分以及部门立法和地方立法的权限划分。导致立法权异化现象产生主要是由于立法的权限划分不明确。
从中央立法与地方立法的方面来看，中央和地方权限的划分是一个国家立法体制中的核心问题，它是国家立法权的纵向配置。“在政治实践中，立法权限划分的实质是利益、资源的分配（或者再分配）与责任的确定。参加立法权限划分的中央和地方各有关主体都可能自觉或不自觉地受到利益机制的驱动而企盼分配到更多、更大、更理想的利益。”因此，在中央和地方立法权限划分的过程中必须本着相互妥协、彼此让步的原则，否则就可能导致中央和地方立法权限分配的不均衡，影响国家法制统一。
我国目前中央和地方立法权限主体的划分原则是遵循在中央统一领导下，充分发挥地方的积极性、主动性的原则。然而在立法实践中，这种中央和地方立法权限粗线条的配置存在诸多缺陷：首先，中央与地方立法权限的内容多有交叉、重合，立法界限模糊。在一些事项上很难准确区分中央和地方立法权限。主要原因是地方立法权限广泛，且往往没有明确具体的法律依据来规制地方立法行为，也缺乏相应的法律责任承担机制。其次，对立法权缺乏监督。目前我国采用的是以国家权力机关监督为主，行政机关和司法机关为辅的监督模式，这种模式事实上很难有效实现对立法的监督职能。最后，地方立法泛滥、瑕疵立法增多、地方立法价值取向偏离与立法权被异化。李林教授认为，地方立法的迅猛发展有两个方面的原因，“一方面，无疑是社会主义民主法治不断加强完善的结果，是人们权利意识和依法治国建设社会主义法治国家意识增强的体现；另一方面，也包含着一些功利因素，反映了地方经济社会发展的利益需要，因为地方立法可以带来某些工具性、实用性价值，可以使某些部门利益等，在法制的躯壳下合法化”。
虽然《宪法》和《立法法》明确列举了全国人大及其常委会的专属立法权，但对于地方立法的专属事项未作出列举性规定，而是以一种模糊的方式加以概括，加上没有规定“中央最高原则”，我国立法权限的划分就出现了各立法主体对立法没有明确界限，立法效力等级不明确、不清楚的状况。在实践当中极有可能会助长中央立法与地方立法之间的矛盾与冲突的频繁发生，导致一些地方、部门随意立法、重复立法，甚至将无需以立法形式规定的事项或者不属于本部门的立法事项，利用立法权限划分的不明确这一“得天独厚”的条件，制定法律法规或规章将其寻求的不当利益予以隐蔽。
（三）立法监督制度不完善
立法监督作为立法的一个重要方面，对实现立法民主化、科学化，保障立法反映民意和规律，以及保障立法的法治化，维护法制统一，都有重要意义。一个合理的法律监督系统必须具备的要素是：监督主体、监督的客体、监督的内容、监督的程序和监督的法律效力等，否则监督就难以有效运作。同理，立法监督也应当具备这几个要素。在我国，现行立法监督体系并未能真正地发挥出有效的监督作用，究其原因，就是缺乏对必备要素的明确规定，致使立法监督制度不够完善。
首先，缺乏对立法监督主体的明确规定。立法监督的主体就是指谁有权行使立法监督权。在理论上，我国有权对立法进行监督的主体十分广泛，除享有立法监督权的国家机关外，政党、社会团体和公民都有权对立法实施监督。这里所说的缺乏明确规定的监督主体是指狭义上的监督主体，即享有立法监督权的国家机关。我国立法监督一般是由上级主体监督下级主体，每个监督主体在对下级立法主体进行监督的同时也被其上级立法主体所监督，因此，这种监督模式是由权力至上而下的流向来决定的，形成了一种法定的立法监督权，但是，这种立法监督权总是附着在监督主体的主要职能和其他职权的上面，没有专门从事立法监督的机构和保证其监督权行使的法定程序，因此对下级立法主体制定的规范性法律文件的违宪、违背上位法律等问题，它们几乎没有这个能力去进行刻意审查和追诉。所以，立法监督职能经常被其忽略，旁落一边。这种监督主体的不确定，必然会导致监督和被监督主体都容易忽视其监督，使整个监督机制难以启动，监督权就成为一项虚设的权力，各级立法主体就可以无所畏惧地制定各类为自己谋取私利的所谓法律。
其次，缺乏对立法监督客体和对象的全面规制。立法监督的客体和对象是指谁的立法权和立法应当受到法律的监督。原则上，在我国整个立法监督系统中每一个行使立法权的主体和任何法律、法规、规章都要受到监督，这样才能保证出台的每一项立法都是合乎正义价值的。我们知道，我国对立法进行监督的方式包括事前监督和事后监督，其中事前监督就是常说的立法批准制度，事后监督则通常是指违宪审查。根据我国现有法律的规定，需要进行立法批准的立法项仅包括自治条例、单行条例以及较大市人大及其常委会制定的地方性法规，而要进行违宪审查的也只有行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例。可见，这些规定致使大量的规范性法文件和具有法律效力的规范性文件不受立法监督。因此，从立法批准和违宪审查的角度表明，我国对立法监督的客体和对象覆盖不全，这些“空白”也就为某些立法权的不当行使大开了方便之门。
再次，在监督行政立法制度中，忽视事前监督，缺乏社会监督。立法监督是对立法活动的监督。立法监督应涵盖立法过程及立法结果两方面，既包括监督立法的动态部分（立法过程），也包括监督立法的静态部分（立法结果）。而我国现行监督行政立法制度中，大多数都是对立法结果的事后监督：法院对规章的“参照”无疑属事后监督，最高国家权力机关对行政法规的撤销，部委规章向国务院备案，国务院对部委规章的改变和撤销也属事后监督，除个别授权法特别规定授权立法需生效实施前获授权机关的批准外，几乎没有对行政立法进行事先监督的规定。忽视对行政立法的事前监督，一旦立法出台生效后被监督机关撤销或改变，就不可避免地造成大量立法资源的浪费；而不设置行政相对人对行政立法的事前监督程序，不给予相关利害关系人参与立法听证的机会，则可能导致行政立法的可接受程度的降低，影响行政立法的效率。
（四）立法过程中公众参与不足
在立法工作中贯彻群众路线，注重公众参与，是我国政治民主化发展的一个重要体现。当前，我国立法过程中确实比较注重公众意见，几乎每一部法律从起草到公布，都会通过各种媒介来征求公众的意见，但总的来说，目前我国立法过程中的公众参与度很不充分。
一方面，在我国的现实生活中，实行和坚持群众路线并不一贯与彻底。群众路线在实际执行过程中往往带有很强的个人主义色彩和随意性，对此，党史专家指出：“我们党几十年来是有民主的传统，走群众路线的传统的，是善于正确处理人民内部矛盾的，但是我们的人民民主和走群众路线的方法还没有制度化、法律化。”具体到立法工作，走群众路线这一优良传统，未能制度化和法律化，这就使立法工作在贯彻公众参与问题上没有操作依据，从而加大了立法机关的主观随意性，宪法赋予公民参与立法的权利难以得到保障落实。
另一方面，在实际立法过程中，要求立法机关或其工作部门对其立法征求意见时，往往只征求政府主管部门的意见。其结果就是，法律的“部门”色彩太浓厚，部门往往借“立法”而扩权或固化自己的利益，法律也在很大程度上演变成了管理、治理老百姓的工具。这一过程几乎完全都是内部的，公民甚至不知道自己有参与立法的权利，即使国家配备了再多的公众参与方式，但由于公民缺乏主动性和积极性，所有方式也就流于形式，以致被忽视，最终对立法权的行使起不到任何影响。
三、制止立法腐败的路径探讨
（一）完善立法程序
所谓立法程序是指有权机关在制定、认可、修改、补充和废止法的活动中，所遵循的法定的步骤和方法。就其动态而言是指立法权运行的行为过程或立法权行使之程序。目前我国的立法程序还有很多不完善的地方，比如立法程序不够公开透明，立法过程中实然民主缺失，公众参与制度缺少发挥实效的配套制度等等，这些使得我国立法过程容易受到人为因素的影响，给立法腐败带来可乘之机。因此，完善立法程序乃是我国立法腐败规制的当务之急。
1、实施公开透明的立法程序
在选举立法者的时候，可以认为立法者都是谦谦君子，能够做到“君子慎独”，但是与其寄予希望立法者都是人格完美者的良好希望，不如建立足够公开透明的立法制度，使得立法者在“十目所视，十手所指”的监督下兢兢业业，做好自己的工作。“阳光是最好的防腐剂”，只有将立法程序对公众公开，让普通民众能够随时了解规范性文件制定的目的、进程及结果，那么才能最大程度上清除立法腐败的生存空间。
完善的立法程序必然是公开透明的，因此首先要建立健全立法准备制度，具体来说要有立法规划制度、立法论证制度以及立法草案拟定制度；其次是建立健全立法提案制度。立法由草案进入到提案，是由草案进入到立法议程的起始。对于现行的立法程序，要扩大立法提案的主体范围，作为人民当家做主的社会主义国家，在制度上保障人民享有立法提案的权力。再次就是要加强立法议程中的对抗性，加入立法辩论程序。最后是明确立法表决和立法通过程序之间的不同。改变之前“以通过为目的”的表决程序。
2、实行立法回避制度
在规则制订过程中，从科学意义上讲，任何人不能给涉及自己的公共利益的分配方式制定规则。也就是说，任何团体和个人都要在涉及自身利益的立法领域进行回避。当然这里所说的回避，不是说完全不参与，而是不能作为立法主导者参与到类似的立法活动中。因此，所谓的立法回避是指享有立法权的机关或其组成人员在立法过程中，因其与所制定的法案或所处理的事务有利害关系，为保证立法实体结果和程序进展的公正性，根据当事人的申请、立法工作人员的请求或有权机关的审查决定，一定的职权机关依法终止其职务或职权的行使并由他人代理的一种法律制度。
3、推进立法民主化
推进立法民主有利于规制立法腐败。腐败的根源在于权力不受制约的滥用，因为现代民主，意味着主体的广泛性、行为的制约性、内容的平等性和过程的程序性。所谓立法民主就是民主政治的必然产物，其实质就是立法价值取向上“人民本位”或“权利本位”，是立法决策过程中的人民自治。人民自治的重要途径是就是实施宪政，而加强立法是实施宪政、建设健全社会主义法治的基本前提。因此加强和推进民主立法，则既是保障人民当家作主的重要前提，又是发展社会主义民主法治的重要方面。
推进立法民主化就需要健全人大代表专职制度。人大代表是民众的代表，而各级人大是我国立法最重要的主体，因此实现立法民主就要从人大制度本身入手。目前我国人大代表的选举主要看重的是其代表的广泛性和先进性，但是人大代表毕竟是我国立法机关的组成人员，其应该具备的议政能力和参政水平则没有得到重视。因此，人大代表不能再仅仅成为荣誉称号，而应让更多的从事法律工作或在各行各业有实践经验，并确实对立法工作充满热情并具备相关立法知识的人员，参与到立法过程中。应逐步建立人大代表专职制，以保证他们有充分的时间研究相关立法问题，以便人大能够制定优良的法律。
推进立法民主化还需要建立政务公开制度，尊重和保障人民的知情权。政务不公开，人民无法了解国家管理活动的内容，就难以行使对国家和社会事务的决策参与权和管理权。建立和实行政务公开制度，使人民了解国家政治生活，才能使人民积极参与国家政治生活，有目的的监督立法过程。
4、建立健全规范性文件制定过程中的公众参与制度
建立健全公众参与制度是立法程序公开透明的本质要求，也是推进立法民主化的重要手段。所谓公众参与是指在规范性文件或公共政策制定的过程中，通过多种途径听取公众意见，让公众直接参与到规范性文件或公共政策的制定活动中去。建立健全公众参与制度要求人民群众应知晓立法机关的全部活动，知道立法者在立法过程中的态度、立场、观点、发言和行为，知道法律草案的起草背景、立法缘由、立法原则、主要内容、权利义务、行为模式、法律责任和法律后果等。
建立健全公众参与制度需要做到：第一，要有人民群众参与立法规划、立法起草、立法讨论等的制度化、程序性安排，如立法听证、立法咨询、立法座谈、立法讨论等；第二，要有人民群众参与立法的信息、资料、时间、程序等的具体安排和保障，立法参与和监督应该成为一种常态。第三，人民群众参与立法不能形同演戏，他们表达的意见和建议应当具有一定的法律意义，能够在一定程度上影响立法过程和立法结果。
（二）健全违宪审查制度
根据我国宪法规定，拥有宪法实施监督权的是全国人大常委会，因此，建立健全违宪审查制度就需要全国人大常委会积极行使职权。同时，根据宪法的相关理念，司法机构天然拥有对法律的选择权，因此在审理个案的时候，司法机关若认为该案所涉及的法律、法规或规章违宪，那么可以行使谦抑性的宪法审查权，以排除适用的方式在实际上消解该规范性文件的效力，并于此同时将涉嫌违宪的规范性文件报请全国人大常委会处理。
1、设立专门实施违宪审查的机构
“违宪审查”是解决宪法与法律相冲突问题的方式，是一个涉及到宪政原则或者国家权力的宪政结构的根本问题。违宪审查的理论基础在于成文宪法所确立的有限政府的原则和为了保护公民权利才建立政府的社会契约原则。因此设立法律审查机构是必须也是必要的。
法律审查机构的判断标准应当以宪法文本为基本准则，以宪法解释学为主要审查理论出发点，严格按照宪法文本的内容进行审查。根据我国宪法的规定，全国人大常委会有监督宪法的职权。在目前人大常委会并不具备直接监督宪法实施的能力，那么可以考虑在人大常委会下设立专门的实施违宪审查的机构。
该机构对于法律的违宪审查可以主动进行，通过法律清理、法律编纂等活动，对现行的法律进行宪法审查，将现行的法律体系梳理，涉嫌违宪的法律以法律修正草案的形式报告给人大常委会进行修改。对正在制定或者即将制定的法律案，在进入立法稈序之前，进行宪法审查，只有通过该专门机构的审查之后，才能够进入下一步的环节。
对于行政法规、地方法规、地方规章、部门规章等的宪法审查，则需要法院通过建议的形式报告给全国人大常委会。审查为违宪或违法的法规、规章，以全国人大常委会的名义，限期纠正或宣布无效。
2、司法对抽象性文件的谦抑性审查
宪法确立由不同机构来掌握国家权力的共和政体，而不是采取“议行合一”模式，恰恰反映了“人民”对于“人民代表”的不信任，因为“人民代表”完全有可能滥用人民对他们的信任，反过来侵害人民的利益。正是为了防止“人民代表”滥用人民的信任，人民才会通过宪法这种法律机制，把人民手中的权力分散到不同的机构中，并且利用成文宪法的优势明确限制人民代表的权力，宪政与分权正是在共和体制的意义上才结合起来的。因此，通过司法权对立法权的限制和审查理应是宪政的题中之义。虽然说，我国目前并没有完整的对立法权进行司法审查的机制，但是根据宪法和宪法理论，司法的一种默示的宪法权力就是对法律的选择，这在一定程度上构成了我国司法对立法进行审査的权力来源。任何一个法官在面对具体的个案时，都必然涉及到对法律、法规的审视，并最终选择适用的范围。
（三）完善人民代表大会制度
完善人民代表大会制度主要是指要完善在人大立法过程中的立法错误归责制度以及在人大职权范围内科学划分立法权限。
1、建立立法错误归责制度
所谓立法错误归责是指在制定法律的时候，立法人员故意滥用职权，进行违法的操作，从而导致违法的法律通过，侵犯公众利益，为私人或集团谋取非法利益，由于其违法行为，从而追究立法人员的责任。
人大代表在宪法上享有相应的豁免权，他们在行使职权时所发布的言论和行为不受法律的制裁，但是人大代表的豁免权隐藏着一个前提，就是其豁免权的基础是正当的、依法行使其职权。任何人都应该为其因主观上的故意所导致的错误行为承担责任，人大代表更应该为其这种错误行为承担责任，因为他们行使的不只是自己的权利，还是所代表的民众所赋予的权力。
2、严格科学划分立法权限
对我国而言，目前当务之急，就是厘清纷杂的立法权限划分混乱的问题。对于行政机关即国务院所具有的宪法上规定的创制行政法规的权力，可以通过变换方式改变其为人大授权的立法模式。当然，在当前不能改变宪法框架的情况下，可以通过人大立法严格界定国务院根据宪法所具有的制定行政法规的范围和界限。
涉及综合性、全局性、基础性的重要法律，应当由人大有关专门委员会和常委会工作机构负责起草。对于专业性较强、利益关系调整比较复杂的法律法规草案，也可以委托第三方起草。对于必须委托地方以及部门制订的法律，也要明确立法权力边界，界定立法的权限和范围，防止地方立法与部门立法变通法律规定，甚至实质上违背立法精神，减少在立法过程中寻租腐败的空间，最大限度地减少“部门利益法律化”的状况。
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（作者：朱崇坤，律师，法学博士，中国行为法学会理论研究分会秘书长，北京企业法治与发展研究会副会长，中国老教授协会战略研究中心理事会副理事长、法律顾问。）