原创-对《中华人民共和国行政复议法（修订）（征求意见稿）》 ​的修改建议

2020年11月24日，司法部通过官网公布了《中华人民共和国行政复议法（修订）（征求意见稿）》（以下简称“征求意见稿”），向社会各界征求意见，范小强律师根据有关法律法规及中央政策，结合行政复议、行政诉讼实务经验，提出如下修改建议。

（一）修改第十三条，增加对实施方案等非规范性文件依据的合法性审查

1．修改前后对比

征求意见稿	修改建议
第十三条  公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的行政规范性文件不合法，在对行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该行政规范性文件的审查申请。 前款所称行政规范性文件，包括国务院部门、县级以上地方人民政府及其工作部门、乡镇人民政府制定的行政规范性文件，也包括法律、法规授权的组织制定的行政规范性文件。	第十三条  公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的行政规范性文件不合法，在对行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该行政规范性文件的审查申请。 前款所称行政规范性文件，包括国务院部门、县级以上地方人民政府及其工作部门、乡镇人民政府制定的行政规范性文件，也包括法律、法规授权的组织制定的行政规范性文件。 公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的规范特定权利义务内容的行政实施方案、会议纪要等非规范性文件不合法，在对行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该非规范性文件的审查申请。

2.主要理由

虽然行政规范性文件有概念界定，但在法律实务中，在一定时间内可以反复适用的、规范不特定权利义务人的文件，有相当一部分以某实施方案、某整合方案、某会议纪要等形式表现，而不以“办法”“规定”“细则”等表现。此时，行政机关，甚至部分审判机关也以“方案”并非行政规范性文件而不予合法性审查。

由于有部分“方案”涉嫌非法减损市场主体的权利或不当增加市场主体的义务，因此，将该部分“红头文件”纳入合法性审查范围内，对于堵塞单纯的行政规范性文件附带审查的不足，督促行政机关依法行使职权，全面推进法治政府、法治社会、法治国家建设，具有重大意义。

（二）完善第二十四条

1.修改前后对比

征求意见稿	修改建议
第二十四条  公民、法人或者其他组织认为行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道或者应当知道该行政行为之日起六个月内提出行政复议申请；但是法律另有规定的除外。 因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。 行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织申请行政复议的权利、行政复议机关和申请期限的，申请期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道行政复议申请期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。	第二十四条  公民、法人或者其他组织认为行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道或者应当知道该行政行为之日起六个月内提出行政复议申请；但是法律另有规定的除外。 因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。 行政机关作出行政行为时，未书面告知公民、法人或者其他组织申请行政复议的权利、行政复议机关和申请期限的，申请期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道行政复议申请期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为具体内容之日起最长不得超过一年。

2.主要理由

行政机关应依法做出行政行为，并在书面决定中告知公民、法人或者其他组织申请行政复议的权利、行政复议机关和申请期限，而不能口头告知。

同时，行政机关应书面告知其行政行为的全部内容，而非遮遮掩掩、故意遗漏、仅告知单一、某阶段或片面的内容，因为申请人只有全面、具体了解了行政行为的内容，才知道行政机关向自己设定的全面义务及要求，才能评估该义务或要求对自己权利义务的影响程度，进而决策是否提起维权救济及选择维权类型。

（三）完善第三十条，依法规范国务院裁决程序

1. 修改前后对比

征求意见稿	建议修改条文
第三十二条  对省、自治区、直辖市人民政府依照本法第三十条第二款、国务院部门依照本法第三十一条第（一）项作出的行政复议决定不服的，可以就原行政行为向人民法院提起行政诉讼；也可以向国务院申请裁决，国务院依照本法的规定作出最终裁决。	第三十二条  对省、自治区、直辖市人民政府依照本法第三十条第二款、国务院部门依照本法第三十一条第（一）项作出的行政复议决定不服的，可以就原行政行为向人民法院提起行政诉讼；也可以向国务院申请裁决，国务院依照本法的规定作出最终裁决。具体裁决程序，由国务院授权机关另行制定。

2.主要理由

为提高复议效率，做到有法可依，规范国务院对行政复议案件的受理、裁决程序，由国务院授权机关制定行政复议案件裁决办法，经国务院同意后发布，是非常有必要的。

（四）完善审理复议案件的法律依据

1. 修改前后对比

征求意见稿	建议修改条文
第四十四条  行政复议机关审理行政复议案件，依照法律、法规、规章，参照行政规范性文件。 地方性法规、地方政府规章适用于本行政区域内发生的行政复议案件。 行政复议机关审理民族自治地方的行政复议案件，同时依照该民族自治地方的自治条例和单行条例。	第四十四条  行政复议机关审理行政复议案件，依照法律、法规、规章，参照行政规范性文件，但申请人提起附带审查的行政规范性文件及正在被有权机关进行备案审查的除外。 地方性法规、地方政府规章适用于本行政区域内发生的行政复议案件。 行政复议机关审理民族自治地方的行政复议案件，同时依照该民族自治地方的自治条例和单行条例。

2.主要理由

行政规范性文件可以作为审理复议案件的参照，但是复议机关应以审查其合法性为前提。对于已被申请人提请合法性负带审查的行政规范性文件，复议机关不能参照其作为审理复议案件的依据。

另外，根据《立法法》《法规规章备案条例》地方制定的规范性文件审查办法等法律法规规章，公民法人有权依照法定程序向有权机关对规范性文件提请备案审查。对于这些正被审查的规范性文件，在结果出来之前，不能作为行政复议审理依据。

（五）完善第四十六条，增加申请人对复议中止的救济权利

1. 修改前后对比

征求意见稿	建议修改条文
第四十六条  行政复议期间，行政复议机构无正当理由中止行政复议的，上级行政机关应当责令其恢复审理；必要时，上级行政机关也可以直接审理。	第四十六条  行政复议期间，行政复议机构无正当理由中止行政复议的，上级行政机关依照职权或者根据申请人、第三人的申请应当责令其恢复审理；必要时，上级行政机关也可以直接审理。

2. 主要理由

实务中，行政复议中止的，复议机关常出具中止文书，但并未具体告知中止原因，案件中止有时长达数年；同时，申请人向复议机关申请恢复审理的，复议机关不予理睬。这导致申请人的知情权和监督权被束之高阁，复议效率大打折扣。

因此，赋予申请人、第三人向上级行政机关申请恢复复议案件审理的权利，有利于实现上级行政机关对行政复议机关复议职责履行情况的监督。

（六）修改第五十二条，赋予申请人申请复议机关调查取证权利

1. 修改前后对比

征求意见稿	建议修改条文
第五十二条  行政复议机构有权向有关组织和人员调查取证，查阅、复制、调取有关证据，向有关人员进行询问。 申请人或者第三人在行政复议过程中提出了在原行政行为作出时没有提出的理由或者证据的，经行政复议机构准许，被申请人可以补充证据。	第五十二条  行政复议机构有权向有关组织和人员调查取证，查阅、复制、调取有关证据，向有关人员进行询问。 与本案有关的下列证据，申请人或第三人不能自行收集的，可申请行政复议机构调取：（一）由被申请人保存而须由复议机构调取的证据；（二）由辖区内有关国家机关保存的涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的相关证据；（三）申请人、第三人提供了证据线索，但由于客观原因无法自行收集的其他证据。 申请人或者第三人在行政复议过程中提出了在原行政行为作出时没有提出的理由或者证据的，经行政复议机构准许，被申请人可以补充证据。

2. 主要理由

《行政诉讼法》第四十一条规定，与本案有关的下列证据，原告或者第三人不能自行收集的，可以申请人民法院调取：（一）由国家机关保存而须由人民法院调取的证据；（二）涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的证据；（三）确因客观原因不能自行收集的其他证据。

《征求意见稿》大量借鉴了行政诉讼法的相关内容，关于调查取证部分理应借鉴，这有利于落实行政复议解决行政争议的主渠道作用。

（七）修改第八十六条，被申请人不履行行政复议决定书、行政复议建议书时，应赋予申请人更充分的救济权利

1. 修改前后对比

征求意见稿	建议修改条文
第八十六条  被申请人应当履行行政复议决定书、行政复议调解书、行政复议意见书。被申请人不履行的，行政复议机关或者有关上级行政机关应当责令其限期履行。	第八十六条  被申请人应当履行行政复议决定书、行政复议调解书、行政复议意见书。 被申请人不及时、不全面履行的，申请人、第三人有权请求行政复议机关责令被申请人履行。 行政复议机关收到申请书之日起十日内未作出有关决定并抄送申请人、第三人的；申请人、第三人自行政复议机关签收十日后，有权向被申请人住所地基层人民法院申请强制执行行政复议决定书、行政复议调解书。

2. 主要理由

实务中，行政复议决定书为被申请人设置了一定义务，但被申请人不履行复议决定书的情形，时常发生。因此，为了尊重行政复议机关的权力，在被申请人不及时、不全面履行行政复议决定书、行政复议建议书的，申请人、第三人应先向行政复议机关请求其责令被申请人履行；只有经过合理期限，行政复议机关仍不作出决定的，申请人、第三人才有权向被申请人住所地基层人民法院申请强制执行。

虽然我国《行政强制法》等现行法律并没有赋予行政相对人作为非诉执行的申请人，但是从有关司法解释及法理中，申请人有权向有管辖权的人民法院申请强制执行行政复议决定。实务中，最高人民法院法官在（2017）最高法行申6861号中华人民共和国最高人民法院行政裁定书中表达了类似观点，认为申请人就同一请求在已选择行政复议进行救济且有复议决定的情况下，再次提起行政诉讼，违反“一事不再理”原则及缺乏诉的利益，亦不符合行政行为效力理论。但是，该裁定书在说理部分，同时认为，如果复议机关或上一级行政机关对被申请人没有采取责令限期履行措施，申请人可以依照《中华人民共和国行政诉讼法》和最高人民法院有关执行的司法解释向人民法院申请强制执行。

因此，在修改行政复议法之际，将申请人、第三人申请人民法院执行行政复议决定书的有关程序予以明确，对于贯彻政令畅通，推进法治中国建设，具有重大意义。

（八）完善第八十八条，赋予国务院部门维护行业管理和法治统一中的职能

1. 修改前后对比

征求意见稿	建议修改条文
第八十八条  县级以上地方各级人民政府在办理以本级人民政府部门为被申请人的行政复议案件时，应当将行政复议决定书、行政复议意见书同时抄告被申请人的上一级主管部门。	第八十八条  县级以上地方各级人民政府在办理以本级人民政府部门为被申请人的行政复议案件时，应当将行政复议决定书、行政复议意见书同时抄告被申请人的上一级主管部门。 上一级主管部门应层报国务院主管部门，国务院主管部门应当就行政复议决定书、行政复议意见书中所反映的行政规范性文件、行业管理制度、法律适用、法治统一等问题，每半年度予以统计并发布，并就法律适用差异较大等焦点问题及时研判、发布指导意见，或者发布行政复议指导案例。

2. 主要理由

征求意见稿赋予地方人民政府对于其组成部门做出行政行为的复议职责，由于我国具有行政复议权限的地方政府众多，各有地方特色，为了避免同案不同判，事实相似但结果差异较大情形的出现，维护法治统一，在《征求意见稿》第八十八条增加一款，赋予国务院主管部门就收到的行政复议决定书、行者复议建议书中涉及的行政规范性文件、行业管理制度、重大法律适用等焦点问题，予以统计分析，定期发布指导意见和典型案例，以指导行政复议案件的审理。