【建纬观点】园区开发PPP项目案例分析及从产业园区到特色小镇的转变
本专栏分系列推出曹珊律师最新研究成果《特色小镇PPP项目研究报告》，本文为第17篇，也是本系列最后一篇。
前 情 提 要 ：
◎【建纬观点】从横店影视城看特色小镇PPP项目，横店小镇模式分析
园区开发PPP项目案例分析——固安工业园区新型城镇化PPP项目
（一）项目概况
1. 项目背景
固安工业园区地处河北省廊坊市固安县，与北京大兴区隔永定河相望，距天安门正南50 公里，园区总面积 34.68 平方公里，是经国家公告的省级工业园区。2002 年固安县政府决定采用市场机制引入战略合作者，投资、开发、建设、运营固安工业园区。同年 6 月，通过公开竞标，固安县人民政府与华夏幸福基业股份有限公司（简称“华夏幸福公司”）签订协议，正式确立了政府和社会资本（PPP）合作模式。按照工业园区建设和新型城镇化的总体要求，采取“政府主导、企业运作、合作共赢”的市场化运作方式，倾力打造“产业高度聚集、城市功能完善、生态环境优美”的产业新城。目前，双方合作范围已拓展至固安新兴产业示范区和温泉休闲商务产业园区。
2. 建设内容与规模
固安工业园区 PPP 新型城镇化项目，是固安县政府采购华夏幸福在产业新城内提供设计、投资、建设、运营一体化服务。
（1）土地整理服务。配合以政府有关部门为主体进行的集体土地征转以及形成建设用地的相关工作。2008-2013 年，华夏幸福累计完成土地整理 29047.6 亩，累计投资 103.8 亿元。
（2）基础设施建设。包括道路、供水、供电、供暖、排水设施等基础设施投资建设。截至 2014 年已完成全长 170 公里新城路网、4座供水厂、3 座热源厂、6 座变电站、1 座污水处理厂等相关配套设施建设。
（3）公共设施建设及运营服务。包括公园、绿地、广场、规划展馆、教育、医疗、文体等公益设施建设，并负责相关市政设施运营维护。园区内已经建成中央公园、大湖公园、400 亩公园、带状公园等大型景观公园 4 处，总投资额为 2.54 亿元。目前由北京八中、固安县政府、华夏幸福公司合作办学项目北京八中固安分校已正式开学，按三级甲等标准建设的幸福医院已开工建设。
（4）产业发展服务。包括招商引资、企业服务等。截至2014 年底，固安工业园区累计引进签约项目 482 家，投资额达 638.19 亿元，形成了航空航天、生物医药、电子信息、汽车零部件、高端装备制造等五大产业集群。
（5）规划咨询服务。包括开发区域的概念规划、空间规划、产业规划及控制性详规编制等规划咨询服务，规划文件报政府审批后实施。
（二）运作模式
1. 基本特征
固安工业园区在方案设计上充分借鉴了英国道克兰港口新城和韩国松岛新城等国际经典 PPP 合作案例的主要经验，把平等、契约、诚信、共赢等公私合作理念融入固安县政府与华夏幸福公司的协作开发和建设运营之中。其基本特征是：
（1）政企合作
固安县政府与华夏幸福公司签订排他性的特许经营协议，设立三浦威特园区建设发展有限公司（简称三浦威特）作为双方合作的项目公司（SPV），华夏幸福公司向项目公司投入注册资本金与项目开发资金。项目公司作为投资及开发主体，负责固安工业园区的设计、投资、建设、运营、维护一体化市场运作，着力打造区域品牌;固安工业园区管委会履行政府职能，负责决策重大事项、制定规范标准、提供政策支持，以及基础设施及公共服务价格和质量的监管等，以保证公共利益最大化。
（2）特许经营
通过特许协议，固安县政府将特许经营权授予三浦威特，双方形成了长期稳定的合作关系。三浦威特作为华夏幸福公司的全资公司，负责固安工业园区的项目融资，并通过资本市场运作等方式筹集、垫付初期投入资金。此外，三浦威特与多家金融机构建立融资协调机制，进一步拓宽了融资渠道。
（3）提供公共产品和服务
基于政府的特许经营权，华夏幸福公司为固安工业园区投资、建设、开发、运营提供一揽子公共产品和服务，包括土地整理、基础设施建设、公共设施建设、产业发展服务，以及咨询、运营服务等。截至 2014 年华夏幸福公司在固安工业园区内累计投资超过 160亿元，其中，基础设施和公共服务设施投资占到近 40%。
（4）收益回报机制
双方合作的收益回报模式是使用者付费和政府付费相结合。固安县政府对华夏幸福公司的基础设施建设和土地开发投资按成本加成方式给予 110%补偿;对于提供的外包服务，按约定比例支付相应费用。两项费用作为企业回报，上限不高于园区财政收入增量的企业分享部分。若财政收入不增加，则企业无利润回报，不形成政府债务。
（5）风险分担机制
社会资本利润回报以固安工业园区增量财政收入为基础，县政府不承担债务和经营风险。华夏幸福公司通过市场化融资，以固安工业园区整体经营效果回收成本，获取企业盈利，同时承担政策、经营和债务等风险。
2. 主要创新点
固安工业园区新型城镇化 PPP 模式属于在基础设施和公用设施建设基础上的整体式外包合作方式，形成了“产城融合”的整体开发建设机制，提供了工业园区开发建设和区域经济发展的综合解决方案。
（1）整体式外包
在政企双方合作过程中，固安县政府实际上是购买了华夏幸福公司提供的一揽子建设和外包服务。这种操作模式避免了因投资主体众多而增加的投资、建设、运营成本，而且减少了分散投资的违约风险，形成规模经济效应和委托代理避险效应。
（2）“产城融合”整体开发机制
在“产城融合”整体开发机制下，政府和社会资本有效地构建了互信平台，从“一事一议”变为以 PPP 机制为核心的协商制度，减少了操作成本，提高了城市建设与公共服务的质量和效率。
（3）工业园区和区域经济发展综合解决方案
政企双方坚持以“产业高度聚集、城市功能完善、生态环境优美”作为共同发展目标，以市场化运作机制破解园区建设资金筹措难题、以专业化招商破解区域经济发展难题、以构建全链条创新生态体系破解开发区转型升级难题，使兼备产业基地和城市功能的工业园区成为新型城镇化的重要载体和平台。
（三）实施效果
经过十多年的建设，固安工业园区实现了华丽蝶变，有效促进了当地经济社会发展。
1. 经济发展：带动区域发展水平迈上新台阶
从 2002 年合作至今，固安工业园区已成为全省发展速度最快的省级开发区，2014 年完成固定资产投资 149.6 亿元，实现工业总产值 224.5 亿元，完成财政收入 23.3 亿元。受益于固安工业园区新型城镇化，固安县从一个经济发展水平相对落后的县，成为各项指标在全省领先的县。政企合作十多年，固安县人均 GDP 增长了 4倍，财政收入增长了24 倍，成功跻身“2014 中国县域成长竞争力排行榜”50 强，位列“中国十佳开发竞争力县”第 2 位。
2. 城市建设：构建了中等城市框架和服务配套设施
截至 2014 年，华夏幸福公司在园区内投入大量前期开发资金，高质量推进路、水、电、气、讯等基础设施，实现了“十通一平”。同时，积极引进优势资源，建设了中央公园、水系生态景观、创业大厦、商务酒店、人才家园等一批高端配套设施，构建了以城市客厅、大湖商业区、中央大道金融街区为主体的“智能城市”核心区。其中，作为城市主干道之一的锦绣大道(大广高速至永和路段) 总投资额为 4.13 亿元，连接廊涿路与 106国道，2012 年竣工通车，为产业集聚和居民住行提供了便利条件。
3. 民生保障：坚持“以人为本”建设幸福城市
华夏幸福公司投资 2.81 亿元，引进的北京八中固安分校已正式投入使用;与首都医科大学附属医院合作经营的幸福医院也已启动建设。园区建设促进了公共资源配置均等化，当地居民和外来人员享受同等的教育和医疗等公共资源和服务，并带动固安县民生投入不断加大，促进了全县民生保障体系的完善。2014 年固安县民生领域支出达到 26.1 亿元，占公共财政预算支出的 84.8%，在全省率先实施县级社保“一卡通”，在廊坊市率先建立了《低保对象医前医疗救助制度》。
（四）借鉴价值
固安工业园区新型城镇化在整体推进过程中较好解决了园区建设中的一些难题，这种 PPP 模式正在固安县新兴产业示范区和其他县市区复制，具有较高的借鉴推广价值。
（1）采用区域整体开发模式，实现公益性与经营性项目的统筹平衡
传统的单一PPP项目，对于一些没有收益或收益较低的项目，社会资本参与意愿不强，项目建设主要依靠政府投入。固安工业园区新型城镇化采用综合开发模式，对整个区域进行整体规划，统筹考虑基础设施和公共服务设施建设，统筹建设民生项目、商业项目和产业项目，既防止纯公益项目不被社会资本问津，也克服了盈利项目被社会资本过度追逐的弊端，从而推动区域经济社会实现可持续发展。
（2）利用专业团队建设运营园区，实现产城融合发展
为提高固安工业园区核心竞争力，固安县政府通过让专业的人做专业的事，华夏幸福公司配备专业团队，政府和社会资本构建起平等、契约、诚信、共赢的机制，保证了园区建设运营的良性运转。固安县政府在推进新型城镇化的同时，统筹考虑城乡结合问题，加快新农村建设，进行产业链优化配置，实现了产城融合发展。
从产业园区到特色小镇的转变
（一）特色小镇与产业园区的共性与区别
1. 共性
（1）关注重视产业发展
特色小镇与产业园区都是以产业为依托，以产业为支撑，强调主导产业的发展。两者都强调高端要素和优质产业的集聚，以新理念、新机制、新载体推进产业集聚、产业创新和产业升级。同时，两者都十分重视创新，推动“传统制造”向“智能制造”转型。
（2）聚焦战略新兴产业
产业园区在转型升级过程中，十分关注招商引进节能环保、新一代信息技术、生物、高端装备制造、新能源、新材料和新能源汽车等大战略性新兴产业。
（3）重视集约集群
特色小镇和产业园区在开发、发展的过程中，都十分重视推动“同质化竞争”向“差异化发展”转型。两者都积极搭建资源集约化、产业集群化的产业体系和空间格局，形成独特的竞争优势。此外，两者将招商引资的重点放在研发、设计、创新等上游领域及商贸、物流、会展等存在较大利润空间的下游领域;延伸产业链条、拓展产品种类，实现功能升级、流程升级、产品升级。
（4）强调创新招商、投融资体制机制
特色小镇及产业园区的建设中，各关切方都强调为招商引资营造良好环境，加快制定和落实相关优惠政策。比如对项目建设用地给予重点保障，在企业投资、科技创新、员工子女就学等方面予以重点倾斜。同时，在特色小镇及产业园区的开发过程中，两者都坚持深化经济领域改革，协助企业破解融资难题。比如，深化行政审批制度改革，以合理减少审批事项，缩减办事流程，缩短办事时限，进而提高政府服务企业发展效率。
2. 区别
（1）本质上的区别
特色小镇强调的是特色产业与新型城镇化、城乡统筹、美丽中国、美丽乡村等结合，是一种产业与城镇有机互动的发展模式。其更多针对的是小城镇、城市中的城中村改造，讲求其产业、居住和服务等空间功能布局的紧凑、协调、和谐。而工业园区、产业园区过去大多规模较大，用地粗放，居住、服务等功能不够完善，对附近的城市依赖性强。另根据相关政策规范，如《关于开展特色小镇培育工作的通知》中倡导的建制镇国家级小镇，浙江省的特色小镇都明确了特色小镇的产业定位、文化内涵、旅游和一定社区功能的发展空间平台，而区别于产业园区。
（2）产业特色不同
特色小镇的产业特色，在研发设计上体现为以工业4.0为引领，以战略性新兴产业、第三产业为主，重点在于研发设计。其在营销服务方面以传统产业转型升级为主，从加工制造向设计、品牌、展示转变，重点在于营销服务。其在休闲服务方面以休闲度假旅游为主，满足市民短期、重复、特色需求，重点在于休闲服务。而传统的产业园区的产业以传统的工业制造为特点，重在实现产出目标。其在建设、发展中，并不突出产业结构的转型。另外，特色小镇的社区功能也是其与园区开发的重要区别，园区以生产功能为主，而特色小镇强调产业、文旅、社区多样功能的并重。
（二）从产业园区到特色小镇的转变案例简析——黄岩智能模具小镇
位于浙江台州的黄岩素有“模具之乡”的美誉，模具产业在黄岩区已有近60年的发展历史。经过长期的发展和历史积淀，黄岩的模具产业逐渐形成集聚，最终在国家轻工业联合会和黄岩市人民政府的联合主办下，形成了中国首家模具工业园区——黄岩模具城。黄岩模具城位于黄岩市区北侧，总规划面积4500亩，计划总投资20亿元人民币。黄岩模具城的开发建设目标是建成具有模具设计加工、模具技术培训、模具信息服务、模具材料交易和模具设备交易五大功能的国际先进水平的模具工业园区，并将通过吸引外资等途径，引进国内外先进的模具企业、管理经验、工艺技术和先进设备，形成管理成熟、装备高档、工艺先进、产品竞争力强大的特色工业园区 。
现在，黄岩人正在精心谋划更大、更美的“模具梦”。黄岩也在黄岩人及相关人员的努力下，从产业园区逐渐转变为一个特色小镇。
根据规划，黄岩智能模具小镇，建于浙江省台州市黄岩主城区以西，新前街道剑山村、下曹村、杏头村、后洋黄村、泾岸村等，规划面积3.47平方公里，核心区面积1平方公里，计划三年总投资55亿元。规划建设6个项目，分别是高端模具智造建设项目，建设用地1050亩；中小企业孵化基地建设项目，建设用地100亩；小镇生活商务配套区建设项目，建设用地200亩；模具产业公共服务平台建设项目，建设用地100亩；工业博览会议中心及工业主题公园，用地120亩，其中建设用地50亩；民俗乡土文化休闲度假村建设项目，用地300亩。
要实现从产业园区到特色小镇的转变，黄岩的着力点在于产业和城镇的融合，即需要探索如何将传统优势的模具产业和当地特色文化、工业旅游以及文化休闲旅游三个方面进行融合，从而使得模具的特色不只是黄岩的一种生产产出，而是成为小镇旅游的发展、小镇文化的传播以及小镇的基础设施及生活设施的建设的名片与动力。
在这个特色小镇的打造过程中，黄岩将从以下三个方面发力：
第一、做好产业规划。黄岩模具产业将来发展定位不能仅仅定位在国内，需要放眼国际，需要顶层设计。
第二，做好黄岩模具产业的空间规划。黄岩模具产业已经发展到了全国，乃至国外。黄岩模具产业的重点不能仅仅聚焦智能模具小镇3平方公里。智能模具小镇无非是产业代言人，要处理好模具大城与模具小镇的关系。
第三，做好智能模具小镇风貌特色的规划。模具本身充满艺术感，蕴涵丰富的文化内涵，智能模具小镇的城市公共环境艺术设计要能充分体现这一点。
黄岩区拟以模具产业为主，嫁接黄岩当地特色文化，辅以发展工业旅游和文化休闲旅游功能，在模具产业基础较好、历史人文特色显著的新前街道规划建设高端模具智造小镇，以新理念、新机制、新载体推进产业集聚、产业创新和产业升级。如今，黄岩智能模具小镇已列入浙江省首批特色小镇创建名单，小镇2017年的产值达到了40亿元，税收达4亿元，旅游人数达30万人次。
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