关于农业行政处罚“地域管辖”问题的思考
关于农业行政处罚“地域管辖”问题的思考
作者：孙继承
作者单位：南京市农业委员会
行政处罚管辖，是行政执法的根本问题之一。是否有管辖权，将会影响调查取证是否有权，行政处罚决定是否有效。目前，农业执法领域对管辖问题欠缺深入思考，缺乏共识，在具体案件中对案件管辖权的理解偏颇。本文拟对这一问题进行分析，欢迎大家批评指正。
一、行政处罚管辖权的概念
对于处罚机关来说，它明确了某一行政违法案件应当由哪一个行政主体首次处置的问题。对于行政相对人或有关公民来说，它可以确定受理处置行政违法行为的处罚机关。虽然行政处罚管辖权不涉及到行政违法案件的实体性处置，但它关系到处罚机关能否公正、有效地处理行政事务。
行政处罚管辖包括：地域管辖、职能管辖、级别管辖、特别管辖。特别管辖包括：共同管辖、提级管辖、指定管辖（同级或差级管辖权争议）以及移送管辖（或案件移送）。
地域管辖确定的是由哪一地的处罚机关应当对行政违法案件进行首次处理。职能管辖确定的是由哪一地的哪一类处罚机关应当对行政违法案件进行首次处理。例如，某市农业委员会依据《食品安全法》对“在屠宰过程中对肉品注水”行为之处罚，即违反了职能管辖的规定。
二、农业行政处罚地域管辖与其他执法领域处罚地域管辖的异同
行政处罚管辖是行政执法领域的共性问题。《行政处罚法》第二十条规定，行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。例如，《治安处罚法》第七条规定，治安案件的管辖由国务院公安部门规定。《公安机关办理行政案件程序规定》第九条：行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。
可见，只要有关行政管理领域没有法律或行政法规对管辖问题作出另行规定，那么，这些领域对于行政处罚管辖问题，所应遵循的立法要求，就是一致的。例如，工商、质检、食药、农业等部门，都无法律法规专门针对管辖作出规定，执行的都是《行政处罚法》。因此，在执法实践中，这些部门关于对管辖权的理解和实践操作，也有应当是一致的。鉴于农业执法起步较晚，专业综合能力较前述部门有一定的差距，对我们来说，参考借鉴其他执法领域和司法领域对管辖权的理解和操作，具有重要的现实意义。
三、关于“地域管辖”的分歧
确定了“违法行为发生地”，就确定了行政处罚管辖机关。按照不同标准对违法“违法行为发生地”作出不同的理解，是造成实践中地域管辖分歧的根本原因。主要有以下几种标准：
1）违法行为人居住地标准。《公安机关办理行政案件程序规定》第九条 行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。
2）违法行为查获地标准（发现地标准）。“查获地”可以指对违法行为进行调查并认定的执法机构所在地，也应包括对实施违法行为所使用的工具的查获地。最高人民法院，再审（2015）行监字第1458号。
3）违法行为的着手地、经过地、实施（发生）地、危害结果发生地标准。无论行为人在其实施违法行为的那个阶段被发现，都可以立即依法就地给予处罚。梁凤云著《最高人民法院行政诉讼批复答复释解与应用》第98页。李岳德主编《行政处罚法释义》（1996）。国家工商局法规司《行政处罚文书使用手册》（2009，工商总局法规司编）
4）违法行为的实施地、结果地标准。即，受处罚行为的核心要件是违法，确定违法行为地关键在于：是否符合违法构成要件。全国人大法工委国家法、行政法室编《行政处罚法释义》（1996）。最高院行政审判庭[1997]行他字第32号。杨小君著《行政处罚研究》（2002）。
5）违法行为实施地标准。农业部政策法规司和农业部管理干部管理学院组织编写《农业行政处罚与行政复议案例评析》（第二版）第63页指出：对“违法行为发生地”不能做扩大理解，一般不包括行为预备地和危害发生结果地，对于经过第和发现地能否成为“违法行为发生地”要具体情况具体分析。
四、关于“违法销售行为发生地”的几个司法案例
判决1：万迪森要求武汉市工商行政管理局江岸分局履行查处违法行为法定职责案。案情：2007年万迪森向武汉市工商行政管理局江岸分局举报，其从吉林市幸福冷冻食品有限公司购进的38吨速冻熟玉米发生严重霉变属于不合格食品，请求江岸工商分局责令吉林公司召回。江岸工商分局对该举报调查后认为，因协议签订地、付款、货物发运地均在吉林市，故依据行政处罚法确立的管辖原则，案件应由吉林市工商局调查处理。一审判决：江岸区法院经审理认为，江岸工商分局对万迪森要求查处事项已移送给有管辖权的吉林市工商局调查处理，履行了法定职责，万迪森要求江岸工商分局对其举报的违法行为进行立案查处，缺乏事实依据，判决驳回万迪森的诉讼请求。二审判决：武汉市中级人民法院经审理认为，第一，销售存在安全隐患产品的行为表现形式多样，销售没有任何标识的白袋包装产品是表现形式之一。工商行政管理机关对万迪森举报的吉林公司向其经销没有任何标识的白袋包装产品的违法行为有查处的职责。第二，违法行为发生地应包括违法行为的着手地、经过地、实施地和结果地等。作为违法行为危害结果地和发现地武汉，对万迪森举报事项具有查处的地域管辖权。第三，江岸分局在有管辖权的情况下，不立案查处，而作案件线索移送，不能视为其履行了法定职责。
判决2：安徽华力泵业有限公司与连云港市灌南质量技术监督局行政处罚二审行政判决书。连云港市中级人民法院 二审 （2015）连行终字第00049号。
判决内容：安徽公司销售给连云港公司涉案产品交货地在需方所在地，即为违法行为发生地，在灌南质检局行政管理的区域内，灌南质检局具有对生产许可证的监督检查管理职权，故灌南质检局具有行政管辖权。
判决3：重庆正德科技股份有限公司与江苏省淮安质量技术监督局行政处罚一审行政判决书。淮安市清河区人民法院 一审 （2013）河行初字第0063号。判决内容：涉案产品购销合同的履行地即产品实际交货地在淮安，被告作为主管部门，对本行政区域内的产品违法行为有权作出行政处罚。原告认为淮安仅仅是涉案产品所在地，不属于违法行为发生地的诉讼主张，没有事实和法律依据，本院不予采信。
判决4：A市工商局处罚B市FT公司案。案情：B市FT公司于2006年年初从一名男子处购进一批外包装标注“浙江皇嘉生化有限公司生产”的芸苔素。2006B市FT公司销售了1万包芸苔素给A市ZH公司。ZH公司在销售上述芸苔素时，因被举报而被我局查获。经抽样送义乌市皇嘉生化有限公司鉴定，涉案的芸苔素是伪造厂名、冒用他人厂址的产品。A市工商局对B市FT公司了处罚。B市FT公司意见：该公司销售给A市ZH公司芸苔素的交货方式是“代办托运”，是该公司在B市代A市ZH公司将芸苔素发往A市，按照《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国民事诉讼法＞若干问题的意见》规定，代办托运地为合同履行地，因而该公司的销售行为发生地在B市而不在A市。根据属地管辖原则，即使其行为违法，也应由B市工商局查处，而非A市工商局。法院判决：A市工商局认为，“违法行为发生地”包括违法行为着手地、实施地、经过地和危害结果发生地。B市FT公司行为的危害结果发生地在A市。根据属地管辖原则，A市工商局对该违法行为有管辖权。此外，本案是行政案，不应直接适用民事诉讼方面的司法解释。一审二审均支持A市工商局对B市FT公司有管辖权。
上述案例中，从总体上看，法院对“违法销售行为发生地”持比较宽泛的理解，即“违法行为发生地应包括违法行为的着手地、经过地、实施地和结果地等”。另外，即行政相对人（卖方）提出“以代办托运”为由认为销售合同履行地发生在销售企业所在地，法院也认为此种情况买方所在地为“危害结果所在地”，因此买方所在地处罚机关仍然有管辖权。
五、关于“虚假宣传行为发生地”的一个司法案例
判决：香港永润投资有限公司与极特先进科技有限公司等工商行政处罚二审行政判决书。南通市中级人民法院二审（2014）通中行终字第0132号。极特公司、永润公司在江苏省启东市实施了GT-ASF85型炉（先进蓝宝石）的商品宣传，演示、现场播放涉案的两份PPT文件。同时，GT-ASF85型炉（先进蓝宝石）的最终买方华乐公司，其住所地为江苏省启东市，故实施的虚假宣传行为地以及结果地均为江苏省启东市。启东工商局作为县级工商行政管理机关，依法具有对本辖区范围内违反不正当竞争行为进行监督管理和查处，故启东工商局对于本案具有行政处罚的管辖权。法院支持了启动工商局的判断。
在农业执法实践中，《种子法》第四十一条第六款规定，种子生产经营者应当遵守有关法律、法规的规定，诚实守信，向种子使用者提供种子生产者信息、种子的主要性状、主要栽培措施、适应性等使用条件的说明、风险提示与有关咨询服务，不得作虚假或者引人误解的宣传。《主要农作物种子标签管理办法征求意见》第二十二条规定“种子标签和使用说明不得标注下列内容：……（二）带有夸大宣传、引人误解、虚假的文字描述以及违反广告法、商标等法律法规定的描述”，同时在第三十条规定了具体的处罚条文。
如果上述征求意见稿颁布实施，对种子经营环节发现的涉虚假宣传的违法经营行为，是否可直接处罚生产企业？
六、对农业执法实践中“地域管辖”有关问题的分析----以“违法销售行为发生地”为例
1、对违法行为发生地的理解。
笔者认为，在违法案件查处中，从行政机关履职履责的角度看，对违法行为发生地应当持宽泛理解，不宜做缩小理解。即，违法行为的着手地、经过地、实施地和结果地等，都属于违法行为发生地。但是，对违法行为的查处，除了处罚机关对该行为有管辖权之外，还应当满足：违法行为符合处罚条文规定的构成要件。例如，甲在A地购买设备，在B地生产，运输经过C地，在D地销售给乙。这种情况下，A地是生产行为的着手地，但尚不符合违法生产行为的构成要件，因此A地处罚机关对甲没有行政处罚管辖权。同理，C地处罚机关对甲也没有行政处罚管辖权。
2、对具体事例的分析
实践中，如何认定危害结果发生地，也是一个需要探讨的问题。对于销售行为，笔者尝试按照买卖法律关系的个数，列举四个例子进行分析：
举例1：王某在甲地购买造价设备及原材料，赴乙地制造假农药，运输过程经过丙地，销售到丁地经营户李某。
分析：这是“一个”完整的买卖法律关系。甲地为生产假农药的着手地（从事违法生产假农药的准备行为），乙地为实施地（生产假农药），丙地为经过地（从事销售假农药的准备行为），丁地为销售行为实施地或危害结果发生地。
举例2：王某在甲地生产假农药，未经过中间环节直接销往乙地农户赵某。
分析：这是“一个”完整的买卖法律关系。甲地为生产行为实施地，乙地为危害结果发生地。
举例3：这是王某在甲地生产，销售给乙地经营者，乙地经营者再销售到丙地经营者。
分析：这是“两个”完整的买卖法律关系。乙地经营者直接危害行为的结果发生地在丙地。甲地经营者王某间接危害行为的结果发生地在丙地。
举例4：王某在甲地生产，销售给乙地经营者，乙地经营者再销售到当地农户。
分析：这是“两个”完整的买卖法律关系。甲地经营者王某直接危害行为的结果发生地在丙地。
笔者理解，对于违法销售行为，危害结果发生地宜仅以直接危害行为的结果发生地为限。否则，生产企业的违法产品无论转手多少次，最后使用地的处罚机关都有权对其销售行为进行管辖，这无疑会无限增加使用地处罚机关的负担，“地域管辖”也就失去了意义。
3、对几种的观点剖析
观点：1）认为对非本行政区域内的违法主体没有管辖权。2）认为危害结果发生地不属于违法行为发生地。3）认为对非本行政区域内的违法主体没有调查取证权。
笔者不赞成以上观点。针对观点3，笔者理解：
首先，有违法案件管辖权的，则对案件当事人有调查取证权。对非本行政区域内的当事人，调查范围仅限于与管辖权范围内违法案件有关的涉案物品，调查方式可采取去函要求来人配合调查，也可到现场直接调查，也可委托当地有关行政机关调查。）。如检查、询问、要求提交资料、登记保存、强制措施。对案件第三人（如假劣农资使用者）有权进行询问、要求提交资料、取样送检、保留物证、录音录像、调取书面证据。但是否可以采取登记保存或者强制措施？视具体情况确定，原则：除非基于公共利益重大损失，不能影响第三人的合法处分权（区别对待标签、质量、许可、禁用等违法情形）。
其次，对违法案件没有管辖权的，在本行政区域内的监管对象或监管事项，没有调查取证权。但是，对管辖范围内的预备行为，有调查取证权。在非本行政区域内的监管对象或监管事项，没有调查取证权，除非依法受委托。关于跨区执法，农业领域目前没有法律规定。但实践中可能出现，执法人员的跨区执法，如专案组、跨区联合执法组。对于执法机关的跨区管辖，理论上属于指定管辖的一种。
第三，要正确理解行政执法证证件上列明的执法区域。行政执法证是行政执法人员在本行政区域内行使法律、法规和规章赋予的行政执法权的资格证明。“执法区域”与案件管辖权并不矛盾。执法区域是管辖区域，而不是执法人员活动区域。地域管辖，是指对本行政区域内发生的违法事实（行为）管辖，而不是指对人管辖。违法主体是否在本地，不影响本地机关的管辖权、执法权和调查取证权。