刘允强：如何破局行政审批局模式实行中的难点？
6月20日，国家信息惠民专家委员会委员刘允强受邀在天津行政审批中心就当前行政审批改革的模式进行了全方位的分析。一窗研究院经刘允强主任授权，将他演讲的部分内容整理为三篇文章，此为第二篇，主要讨论如何破局行政审批局实行过程中的难题，从体制机制上做顺、做畅、做实行政审批局。
专家简介
行政审批局模式是当前推进行政审批改革的主要模式之一，从各地执行的实践来看，行政审批局与其他职能部门一样都属于政府的工作职能部门，只是审批职能相对集中而尔，并没有起到牵头各职能部门的作用。因此，这类地区的大多数政务服务还是分散在各个职能部门，群众或企业办理不同的事项，还得分头跑不同的部门，因此要搞好行政审批局，真正实现“一刻印章管审批”，还需要从机制建设上做顺、做畅、做实行政审批局。
一、成立综合协调的行政机构
以利于统筹行政审批局与各职能部门的审批，理顺相对集中审批关系。这个机构类似于广州市设立的人民政府政务管理办公室，为政府派出行政机构。并不是目前各地五花八门的政务或行政服务中心，是参公或事业单位。在协调机构下建立政务服务中心作为平台，由行政审批局与各职能部门将审批事项进驻到平台实行集中办理，同时在政务服务中心平台上推行由政务中心承担“一窗式”综合受理模式，真正实现受、审分离。
▲广州市政务办官网介绍政务办职责
二、设立更为完整审批职能的行政审批局
各地应在行政管辖的权限下，按照审批职能“应划必划、应调必调”的原则，尽可能将能划转的行政审批事项和职能，全部划到新成立的行政审批局，特别是对行政审批改革起到关键作用的事项和职能，如工商、城建、国规、消防、环保、安监等，不要留下尾巴。可分二步走：第一步将划出审批事项和职能的部门范围明确下来，杜绝了持观望、等待、不愿等心态的部门的意图。第二步按“先易后难”的原则，分二批划转。
三、建立闭环审批机制，解决审批监管职责界限，畅通审批监管路径
行政审批局成立后反映比较多的问题之一就是审批监管的界限，我认为通过设立闭环审批机制，利用信息技术手段，可以比较好解决审批与监管的界限。即在系统中确立审批事项从受理到出件的整个闭环流程，在闭环流程内的环节是审批权限与职责，包括在审批过程的必要现场勘查、各类专业技术评估均要纳入其中，不必搞邀请主管部门参与联合之类的难以协调、容易产生推诿的方式，环外的则是监管的权限与职责。由于信息系统可以进行电子印迹留痕和推送、接收的时间节点状况，可以明晰各自办理事项的过程与脉络，厘清各自的责任。有争议者，可由编办、法制办、政务办联合会商仲裁解决。
▲天津滨海新区行政审批局模式审批流程图
四、配置专业力量，确保行政审批落到实处
首先针对设立行政审批局后人员编制数、人员业务素质等方面都难以协调调配问题，在人员划转前，各地首先要事先针对各职能部门的审批与监管业务量进行评估，根据各审批监管事项业务量的大小，进行人员编制分配划转，避免单纯地50%划分原则造成忙闲不均。
其次在改革前是要对各审批职能部门现承担责任审批和监管人员固化管理，以保证人员的专业素质，如原来从事某些审批职能的，划转后仍然从事相同或类似的工作。这需要各地以市（区、县）全面统筹，不能一刀切，还要根据审批和监管业务的需要调剂预留新增人员编制数，不能以不增编制为由，不予解决，改革是需要成本的，也就是机构及编制是在总量不突破的前提下，需要的要增加，没必要的要削减甚至取消。
再次，要推行专业审批与综合审批相结合的形式，为解决行政审批局个别审批业务专业性与部分业务工作量不均衡，以及出现的忙闲不均、业务单一的问题，可采用专业技术性强、要求相应业务素质高的审批业务，固定人员承担，并预留编制同步招聘培养，对业务专业性相近、相通的审批，可采用小综合型审批，对业务专业性不强、要求不高的可采用全综合型审批，这样比较好解决目前行审局“小圈子审批”、审批业务不均衡，或人员结构性缺乏的问题。
▲建筑工程类审批项目往往要求比较强的专业技术性，因此审批时限较长
五、推行受理、审批、监管相分离
行政审批局模式同样要实行“一窗式”综合受理模式，受理窗口业务由政务服务中心人员担任，按照各入驻单位提供的受理清单统一收件。实行“一窗通办、联办，材料共享”。推行“清单式”受理。在受理上推行标准化“流水线”作业，按清单验件受理。后台审批人员不能再随意要求增减清单所列内容。按单受理，既杜绝了人为因素的影响，把好入口关，预防审批人员不作为、乱作为现象，避免腐败发生；又大幅降低非专业审批的窗口工作人员的收件难度，通过简单的系统操作培训，即可上岗服务。从而实现审批部门负责决策、执行，政务服务中心负责管理、监督，受理、审批、监督相互分离又相互制约、相互协调。
六、以信息化手段为支撑，强化数据共享应用
充分发挥行政审批局物理整合的特点，通过“互联网+”手段，充分运用区块链是为共享数据库服务的技术，搭建信息数据平台，严格明确各类事项办理时限，做到改革后办理时限少于改革前。为保证依时限出证，对各个环节实行标准化操作、标准化监管。在系统平台设置时限限制技术措施，对超期限的审批行为进行亮灯警示。系统平台与纪律监察局效能监察联网，对行政审批各环节实现全流程监管，及时纠正出现问题；平台记录作为审批人员日常和年终考核的主要依据，有效约束审批人员依法审批，确保审批事项能严格准时出件。将政务审批平台与网格化信息平台资源共通共享，实现行政审批、行政执法、行政监管信息资源共享，为强化政府部门在出件后实施“事中事后监管”提供重要信息来源。
▲荔湾区网格化监管综合执法流程图
七、做优做畅联合审批流程
行政审批局最大的优势就是并联审批，而并联审批最大的需求就是法人类、工程类业务，一定要将优势发挥到极致。不能只停留在物理的整合，而是要在流程组合上、优化上花心思。要实行“套餐式、链条式、延伸式”的审批方式。一改目前办理审批单个业务的状况。
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