谈“未成年人最大利益原则”在婚姻诉讼中的确立
论文提要：
近年来，随着社会经济的发展以及人们社会生活观念的意识转变，法院受理的离婚案件数呈快速上升的态势，越来越多的未成年人生活在离异家庭中。由于我国现行《婚姻法》立法及离婚诉讼程序设计中存在的缺陷，造成离婚诉讼中未成年人的权利主体地位完全被忽视，未成年子女的权益长期得不到完整保护，甚至直接关系到未成年子女的切身利益和健康成长的抚养权归属问题成了夫妻一方达到离婚目的的“筹码”。未成年人是社会的未来，未成年人的权益保护关乎全社会的和谐，一个文明的法治国家是以平等保护社会各主体权益为建设方向，而目前离婚诉讼中未成年人主体权益被防碍的现象已经影响到相当数量祖国“未来”的身心健康。鉴于此，笔者立足于我国的具体国情和司法实践，通过借鉴域外婚姻家庭法有关在离婚诉讼中保护未成年人权益的立法制度，对我国离婚诉讼中未成年子女抚养权分配现状进行分析，并对抚养权的分配问题提出建立“未成年人最大利益原则”等相关建议，以期为解决这一个社会问题贡献绵薄之力。
【关键词】离婚 未成年人 抚养权 最大利益原则
一、引言
“对孩子而言，父母离婚对其所造成的身心创伤仅次于父母死亡。”[1]鉴于离婚可能会对未成年子女带来的负面影响，我国急剧上升的离婚率，意味着不稳定的家庭关系与心理不健康的未成年人逐年增多。据民政部统计，2007年办理离婚手续209.8万对，2008年办理离婚手续226.9万对，比上年增加17.1万对，增长8.1％，粗离婚率[2]为1.71‰, 比上年增加0.12个千分点。其中：民政部门登记离婚160.9万对，比上年增长10.5%，法院办理离婚65.9万对，比上年上升2.8%。（如下图）[3]因此，在离婚率急剧上升的情况下如何保护未成年人的合法权益，尤其是如何确定父母离婚后未成年子女抚养权的归属，安排好未成年子女的学习生活，以减轻父母离婚给未成年人带来心灵创伤，是法院审理离婚案件时在保护未成年人合法权益方面亟待解决的问题。
单位：‰
二、我国离婚诉讼中未成年子女抚养权分配现状分析
（一）目前离婚诉讼中关于抚养权分配存在的问题
《中华人民共和国婚姻法》（后称《婚姻法》）第二十三条规定：“父母有保护和教育未成年子女的权利和义务。”但在离婚诉讼中，父母成为矛盾冲突的双方当事人，首先考虑的是双方各自的利益，未成年子女从被保护对象成了双方的累赘或争夺的对象，其权益往往被置于次要地位。并且《婚姻法》及司法解释对离婚后未成年子女抚养权分配的规定还带有“父母本位”的倾向，使未成年子女的意见经常得不到尊重，法院在离婚诉讼中对未成年子女抚养权的分配不是以未成年人最大利益为原则，导致婚姻家庭中的弱者——未成年子女的权益不能很好地保护：
1、未成年子女的抚养权成为双方争纷的筹码。例如具有优越抚养子女条件的一方为了达到离婚目的放弃子女抚养权，取得直接抚养权的一方又没有相应的抚养资源，导致日后未成年子女的抚养成为一方极想推卸的包袱，致使未成年子女得不到家庭的温暖而误入歧途。
2、未成年子女的选择抚养意愿得不到尊重。在司法实践中，双方当事人对子女抚养权归属没有争议或达成调解协议的离婚案件，法院往往忽略征询已满10周岁未成年子女的意见，使作为抚养关系主体的未成年子女的没有表达自己意愿的机会或得不到尊重。
3、未成年子女的成长得不到应有的健康抚育。未考虑未成年子女性别因素与特别情况的立法漏洞与司法处理方式，致使未成年人得不到家庭健康的抚养与呵护，极易产生性格扭曲。
4、未成年人财产权得不到完整的保护。未成年子女作为一个民事主体，在日常的生活中可能有自己所有的财产，这种财产并不附属于父母一方，但在离婚诉讼中，在分配抚养权时我国法律并没有考虑未成年子女作为其财产所有权的独立实体地位，致使不恰当的直接抚养方成为其财产的代管人。
（二）抚养权分配产生问题之原因
笔者认为，造成此结果的主要原因有以下几个方面：
1、离婚诉讼中未成年子女权益保护的立法缺陷。《婚姻法》第三十六条规定：“离婚后，哺乳期内的子女，以随哺乳的母亲抚养为原则。哺乳期后的子女，如双方因抚养问题发生争执不能达成协议时，由人民法院根据子女的权益和双方的具体情况判决。”这一规定是人民法院审理离婚案件时处理未成年子女抚养权归属问题的唯一依据，强调了子女抚养权分配应“根据子女的权益”这一原则。但由于该规定过于笼统，在双方因抚养权归属问题发生争执不能达成协议时，人民法院在审判实践中仍然要参照1993年最高人民法院《关于人民法院审理离婚案件处理子女抚养问题的若干具体意见》（以下简称《意见》）中提出的具体意见为判决依据。该《意见》将未成年人划分了三个年龄段，分别列举了抚养权优先考虑的情形，这些优先考虑的情形显然是从父母的角度考虑的，如以“已做绝育手术或因其它原因丧失生育能力的”、“无其它子女，而另一方有其它子女的”作为可优先考虑的因素。很明显，这些判断标准没有体现《婚姻法》“根据子女的权益”这一原则，同时与国际公约确立的旨在增进儿童保护的重要原则——“最大利益原则”的精神相悖，是对未成年人权益的漠视和侵犯。
2、离婚诉讼中未成年子女诉讼地位的实践缺失。未成年子女属于无民事行为能力或限制民事行为能力人，其民事权利及诉讼权利是通过其父母代为行使的。因此，在离婚诉讼中，父母既是离婚诉讼的当事人，又是未成年子女的代言人，未成年子女在离婚诉讼中没有独立的诉讼地位，法官听不到未成年子女的声音。虽然《意见》第5条规定：“父母双方对10周岁以上的未成年子女随父或随母生活发生争执的，应考虑该子女意见。”但由于该司法解释只限于“未成年子女随父或随母生活发生争议的”，对于父母双方达成协议的，没有将征求子女意见作为法定程序。而且在离婚诉讼中，当事人主要为了解决夫妻双方离婚问题，子女抚养、财产分割等问题往往处于离婚诉讼的从属地位，即在解决离婚问题的同时，对子女抚养、财产分割等问题附带一并予以处理。因此，提起离婚诉讼的一方当事人在经历了长时间没有感情的婚姻折磨之后，为了尽快从已死亡的婚姻中解脱出来，以便开始新的生活，在处理离婚后未成年子女的抚养权归属等问题时，可能忽视未成年子女的合法权益随意处理。而人民法院对子女最佳利益的判断，大多不作详细调查，更没有对离婚双方抚养未成年子女的条件进行评估，而是凭主观经验和对当事人印象直接下判断，或是以维持“现状”来避免抚养权的执行难问题。
3、法院对自愿离婚协议的审查弱化。《婚姻法》第三十六条第三款规定：“……。哺乳期后的子女，女方因抚养问题发生争执不能达成协议时，由人民法院根据子女的权益和双方的具体情况判决。”《意见》第2条规定：“父母双方协议两周岁以下子女随父方生活，并对子女健康成长无不利影响的，可予准许。”从以上法律以及司法解释的规定可以看出，子女抚养权的归属以夫妻双方协议优先为原则，只有两周岁以下子女随父方生活时，法院才审查对子女健康成长有无不利影响。因此，一般情况下，法院对离婚协议中子女抚养权归属问题的审查，只是形式上的审查而不是实质上的审查。这种制度的弊端，就在于其难以解决夫妻双方或一方为了达到离婚的目的，以放弃子女的直接抚养权为代价，无法避免把未成年子女抚养权当成离婚的“筹码”。显然，这会损害离异家庭未成年子女的利益，与子女最佳利益原则和子女本位原则不相符合。况且在夫妻双方同意离婚的前提下，法官为了提高案件的调解结案率，对双方达成的协议大多不作调查，更乐意被动地接受夫妻双方对子女抚养问题达成的协议，对已满十周岁的未成年子女，甚至有些法官还明示或暗示以子女抚养权的归属为“筹码”促成夫妻双方达成调解协议，未成年人子女的利益被束之高阁。
4、社会对直接抚养一方的监督不足。离婚不仅破坏了家庭的稳定，使子女失去对家庭归属感与温馨感，而且离异父母对自己子女的关心教育不够重视，无暇管教，放任自流，潜伏着未成年人走上违法犯罪道路的危机。最新统计显示父母离异家庭子女犯罪率是健全家庭的4.2倍。[4]虽然我国的《民法通则》第十八条对监护人的监护职责作了明确规定，对监护人不履行监护职责或者侵害被监护人的合法权益的，人民法院根据有关人员或者有关单位的申请，还可以撤销监护人的资格。但在我国的实际情况，对离婚的父母来说，离婚后双方保持往来的只是极少数，多数夫妻离婚后，一般而言相互之间行同陌路，直接抚养未成年子女的一方出于对前配偶的报复，不让对方探望子女，有的甚至让正在接受义务教育的未成年子女缀学在家，把子女长期关押在家中，不让该子女出门参加任何社会活动，也不让任何人与其子女交往，严重侵害了未成年人的人身自由权和受教育权，不利于未成年人的健康成长。[5]而不直接抚养子女的一方也极少关心子女生活，更谈不上履行其监护职责。共青团、妇联等保护未成年人的社会团体因为没有必要权力和监管，也形同虚设。致使未成年人权益保护仍停留于家庭自治和司法消极保护的较低水平，这就使得成立专门的监护监督人机构成为必需。
5、封建意识和传统观念的影响残留。在中国古代社会，父权至上的价值观使儿童在社会生活中不享有个人权利，子女为财产而告父母更是传统社会的禁忌，明清时期，子女告父母的处罚重至绞刑。新中国成立后，儿童地位有很大提高，但这种观念在一定范围内尤其在经济落后的广大农村地区还大量存在，父母对未成年子女的监护，更多的人倾向于将其理解为父母的一种权力，子女的价值似乎主要在于承载成人对于家庭和社会的期望。未成年人不仅没有自主权，甚至可以被当作牲畜一样买卖，他们的人身权利经常受到蹂躏和践踏，自我意识和独立人格被忽视，更谈不上在父母离婚诉讼中作为独立主体而应享有相应的权益了。因而对于在这种观念的影响下，普遍认为父母离婚时对未成年子女的生活有完全的支配权，甚至监护人对未成年人的侵害常常不被认为具有违法性，不为人们所重视。这也是离婚诉讼中未成年子女权益难以得到保护的另一原因。
三、域外有关离婚诉讼中对未成年人权益保护的法律规定
“最大利益原则”最早由1959年《儿童权利宣言》确认为保护儿童权利的一项国际性指导原则。[6] 此后，在若干国际公约和区域性条约中这一原则又多次得到重申。更重要的是，这一原则不仅得到了国际社会的普遍接受，并且在解决有关儿童问题时被作为解释相关法律条文的依据。1989年《儿童权利公约》的制定和颁行是确立儿童最大利益原则的里程碑。公约第3条第1款明确规定：“关于儿童的一切行动，不论是由公私社会福利机构、法院、行政当局或立法机构执行，均应以儿童的最大利益为一种首要考虑。”它确立了一个重要理念，即涉及儿童的所有行为均应以“儿童的最大利益”为首要考虑，而且把这种考虑宣布为儿童的一项权利。如今，随着离婚率的上升，卷入离婚纠纷的子女不断增加，人们开始强烈意识到保障未成年子女利益的必要性，各国纷纷把“儿童最大利益原则”写进婚姻立法。
（一）大陆法系国家对离婚诉讼中未成年人权益的保护
《德国民法典》规定：当父母不能同居在一起时（暂时分居除外），则父母应决定由何方行使对子女的亲权；在处理父母分居后的子女亲权问题时，始终贯穿着“子女最佳利益”这一立法原则；如果子女已满14周岁，须考虑该子女的意见；只要父母能达成一致意见，且又不违背子女利益，父母即使分居仍可共同行使亲权；但是当父母不能达成一致意见，或者家事法院不能接受父母所提的建议，或者因子女已满14周岁，并提出不同于父母的建议时，这时家事法院只能以“子女最佳利益”为判决标准决定子女亲权的归属。[7]
《法国民法典》第287－1条规定：“在对子女的临时或最终照管以及对探视权利作出裁决以前，法官得委派一切有资格人士进行社会调查。调查的目的是为收集家庭的物质和精神状况，其子女生活及受教育的条件以及有必要采取的措施等情况。如夫妻中一方对社会调查结论提出异议，得请求进行复核调查。”第289条规定：“应夫妻一方、家庭某一成员或监察部门的请求，法官得就由何方照管子女行使亲权的方式作出裁决。”第290条规定：“法官考虑到：夫妻间已签订协定的；根据第287－1条规定所作的社会调查及复核调查中收集到的情况；未成年子女的意见，如有必要听取其意见，而听取意见对其又无不便之处。”由以上规定可见，法国立法对父母离婚后的未成年子女抚养权归属问题持十分谨慎的态度，以期法官能够作出符合未成年子女最佳利益的裁决。在裁决作出后，法官还可以根据有关当事人或监察部门的请求，对原决定作出修改或补充，第292条规定：“在双方共同请求离婚的情况下，因重大理由并应夫妻一方或检察部门的请求，得重新审议。”因此，在法国，当父母离婚时，对子女的亲权等问题允许其进行协商，但是亲权等问题的最终裁决仍须由法官作出。[8]
（二）英美法系国家对离婚诉讼中未成年人权益的保护
在对离婚家庭未成年子女的保护上，《英国家庭法》规定：法院在处理父母离婚后的子女问题时也以符合子女的最佳利益为原则。法院在作出裁决时须考虑子女的意愿、父母的行为及住所等各方面因素。
在美国处理离婚后的子女保护同样以符合子女最佳利益为原则，美国联邦法及各州法律中均规定“子女最佳利益”是确定离婚后监护权归属、处理离婚后父母子女关系的最重要的标准。《美国统一结婚离婚法》第402条明确规定：法庭应使有关监护权的决定符合子女的最佳利益。法庭要考虑所有有关事实，包括：⑴子女的父母一方或双方在监护问题上的愿望；⑵子女在监护人选问题上愿望；⑶子女与父母一方或双方，其兄弟姐妹及其他对其最大利益有影响的人相互之间的作用和关系；⑷子女对家庭、学校和居住区的适应； ⑸所有有关监护关系者身心健康状况。
《澳大利亚离婚法》规定，法院在审理离婚案件时，子女最大利益或子女福利是其应当首要考虑的因素，法院可主动或经有关儿童福利组织、其他相关人员的申请，为该儿童设立子女代表人，以保障该子女的合法。子女代表人在诉讼中具有独立的诉讼地位，不受离婚夫妻有关意愿的影响。同时该代表人也可向法院提出申请，要求儿童的父或母、或持有与该儿童有关的居住令(residence order)或探视令(COIl—tact order)的人员、或持有特事令(specifiCi S sues order)并承担照料儿童日常生活和福利等义务的人员让该儿童接收精神状况检查或心理状况检查，并由子女代表人将此检查结果写入有关儿童的诉讼报告中。[9]
（三）我国台湾地区对离婚诉讼中未成年人权益的保护
我国台湾地区“民事诉讼法”规定，法院为酌审子女之最佳利益，得征询主管机关或社会福利机构之意见或请其进行访视，就相关事项为事实之调查，提出调查报告及建议。法院认为必要时，也得命少年调查官进行调查。子女已满7岁以上未成年人者，法院据监护及会面权问题进行裁决前，应听取其意见。[10]“台湾民法典”第1055条规定，法院在为子女确定监护人时，应依子女之最佳利益，综合斟酌各方面情状，参考社工人员之访视报告，特别应注意下列事项：(1)子女之年龄、性别、人数及健康情形；(2)子女之意愿及人格发展之需要；(3)父母之年龄、职业、品行、健康情形、经济能力及生活状况；(4)父母保护教养子女之意愿及态度；(5)父母子女问或未成年子女与其他共同生活之人间感情状况。一般情况下，父母离婚时，对子女权利义务的行使或负担由何人行使，均会要求县、市政府社会局指派社工人员，前去访视父母及未成年子女，参考其访视报告来确定何人对未成年子女有利。
从以上两大法系及我国台湾地区的立法可以看出，在父母离婚后确定未成年子女的抚养权归属问题时，都贯穿了“子女最大利益”这一立法原则，不论是父母协议确定还是法院裁决确定子女抚养权归属，都要符合子女的最佳利益。英美法系国家及我国台湾地区的立法还对裁决确定子女抚养权问题时的考虑因素予以明确规定，如父母的行为、身心健康状况、职业、住所、收入状况、子女的意愿、子女对父母的依赖程度等等，都是法官据以裁量时的参考因素。上述国家和地区立法经验都值得我国借鉴。
四、离婚诉讼中未成年子女抚养权分配之完善
(一) 完善立法并确立未成年子女“最大利益原则”
世界上许多国家都把“最大利益原则”作为处理父母离婚后未成年子女抚养权归属问题的最高准则，使得父母离婚后的未成年子女的权益得到了最大化的保护。1991年12月29日第七届全国人民代表大会常务委员会决定批准中国加入《儿童权利公约》。但由于文化与传统的差异，国内就此一原则在立法和司法上的不同理解与国际文件的精神阐释的差异，使公约的自动转换成为神话。国内法制定过程并不意味着，能通过国内法院和立法的不同解释，使该原则得以自动转换。[11]因此，有学者认为，在理解公约和国内法的关系时，公约应被视为我国法律的一部分，但只有转化为国内法才具有可操作性。[12]笔者赞同此观点，要想“儿童最大利益原则”在国内得到执行，首先，应在我国《婚姻法》中增补一条新原则即：处理有关未成年子女的一切问题，应依据“儿童最大利益原则”。其次，为法院审理离婚案件时确定未成年子女抚养权归属提供可操作的依据，可以借鉴英美法系及我国台湾地区的立法经验和联系我国的实际国情，增补规定法官在确定未成年子女抚养权归属的问题时，应考虑的具体因素：
1、未成年子女的意愿。在决定未成年子女监护权归属的众多因素中，首先应该考虑未成年子女的选择权，这是具有决定性意义的因素。许多国家法律也都规定，达到分辨判断年龄子女的愿望作为法院分配子女直接抚养权优先考虑的因素，既使夫妻能够达成抚养协议也不得违背子女的意愿。
2、父母双方的基本状况或者抚养能力。基本状况应包括生理状态、心理状态、教育程度以及是否有不良行为（如赌博、吸毒及虐待子女）等因素。抚养能力主要指抚养人的基本生活条件，包括固定的住所、稳定的经济收入以及能否为子女提供良好的教育环境等因素。
3、未成年子女的基本状况。未成年子女的基本状况主要指未成年子女的年龄、性别等，我国《意见》第1条规定：“两周岁以下的子女除有特殊情况外，一般随母方生活。”这一规定主要考虑子女的年龄因素，对于“特殊情况”与性别等其他因素在婚姻家庭立法中应予以进一步完善。
4、父母抚养子女的意愿。一般认为，有较强抚养子女意愿的一方，会更积极的履行抚养子女的义务，子女与其共同生活时能得到更好地照顾，对子女的健康成长更为有利。除非在夫妻共同生活期间一方怠于履行抚养义务，要求抚养子女只是单纯为了离婚后取得子女抚养权。
5、子女生活环境的继续性和适应性。如果离婚前夫妻双方长期处于分居生活状态，子女跟随一方生活已经成为一种习惯，并且对子女以后的成长没有不利影响的，应尽量保持其生活环境的稳定性和继续性。我国《意见》第3条第（2）项规定：“子女随其生活时间较长，改变生活环境对子女健康成长明显不利的”，就是考虑子女生活环境的继续性和适应性。
6、与父母一方共同生活的第三人的意愿、对子女的情感。在父母双方抚养子女条件基本相同的情况下，与父母共同生活的第三人（主要包括共同生活的祖父母和外祖父母）愿意协助照顾子女的一方便具有了优势。我国《意见》第4条规定：父方或母方抚养子女的条件基本相同，双方均要求子女与其共同生活，但子女单独随祖父母或外祖父母共同生活多年，且祖父母或外祖父母要求并且有能力帮助子女照顾孙子女或外孙子女的，可作为子女随父或随母生活的优先条件予以考虑。
另外，还应明确规定某些人不得直接抚养未成年子女，如无民事行为能力或限制民事行为能力的人、下落不明的人、正在服刑的人、有虐待倾向的人以及道德败坏的人。
(二) 增设离婚诉讼中未成年子女“诉讼代表人”制度
《儿童权利公约》提出：“儿童有权参与影响到他们自身利益的司法、行政、立法的程序中去”。因此，儿童不仅是保护的对象，也应该是积极主动的权利主体。美国哲学家罗尔斯认为：“公正的法治秩序是正义的基本要求，而法治取决于一定形式的正当过程，正当过程又主要通过程序来体现。”[13]就是说，只有合理的程序才能产生公正的裁判。如果程序不合理，则通过该程序所产生的裁判也就难以保证其公平性、正确性。因此，确立未成年人诉讼主体地位，让他们直接或间接参与到父母的离婚诉讼中去，是在未成年人权利保护上达到与《儿童权利公约》的精神谐和一致的重要前提。但根据《意见》第5条规定，在随父或母生活发生争执时，直接征求未成年子女的意见，这种作法直接将子女置于两难之中，不仅容易伤害未成年子女与父或母一方的感情，也不利于保护未成年人的权益。
笔者认为，在离婚诉讼中，应当设立未成年子女诉讼代表人制度，将未成年子女的诉讼代表人纳入我国司法援助制度，由人民法院指定法律援助的律师担任未成年人的“诉讼代表人”，代表未成年子女参与诉讼。诉讼代表人在诉讼中应全面调查、收集有利于维护未成年子女利益的证据，在法庭上代表未成年子女独立地参加诉讼，并提出夫妻离婚后有利于未成年子女最大利益抚养方案等建议。法官对诉讼代表人提出的证据和建议，应予以充分的考虑，并在判决书中分析采纳或拒绝采纳的理由，以维护未成年子女最佳受抚养教育权与独有的财产权。除为探寻未成年子女的真实意愿外，法官不得过于究其选择一方，排除另一方的原因。
（三）成立专业的未成年人审判组织
我国《民事诉讼法》强化了当事人在诉讼中的处分权，弱化了人民法院的职权干预，这样的审判方式对未成年人的权益保护不利。因为未成年人心智不成熟，对涉及其切身利益的问题时不能独立作出正确判断，往往以其监护人的意见而代之，与普通案件的审理有很大差别，这就要求国家与社会应给予其更多的关怀与帮助，对法院审理此类案件提出更高的要求。目前，德国、日本等国均设立了监护法院或家庭载判所专门对未成年人的权益进行保护，我国有些法院也成立了少年法庭或少年合议庭，但大部分仅限于受理和审理刑事案件，很少有专门的未成年人民事案件审理机构和专业审判人员，也没有一套完整的适合于未成年人审判制度。
笔者认为，根据我国国情，在我国基层人民法院内设立家事法庭，审理各类婚姻家庭纠纷案件是司法专业化的必然要求。家事法庭应当充分考虑维护家庭关系稳定及社会关怀未成年人的要求，法官应当从社会阅历丰富、熟悉未成年人心理、具有审判未成年人民事案件经验并善于进行思想教育的人员中选派。婚姻家庭纠纷案件应实行合议制和陪审制，人民陪审员应当在与未成年人保护有密切关系的妇联、共青团、关心下一代工作委员会等政府机构和社会团体中工作，熟悉未成年人心理、擅长法制宣传教育并热忠于未成年人保护工作的人员中选任。对涉及未成年人的离婚案件、抚养关系纠纷案件，家事法庭不仅可以通过行使审判权确定、变更未成年子女的监护人，还要对监护人履行职责情况进行监督，还可以通过启动对监护监督人和行政监督机构履行职责的审查机制对二者进行司法监督。
（四）设立专门的未成年人监护监督机构
在社会现实生活中，因离异父母不恰当履行监护职责侵害未成年人合法权益的事情屡有发生。我国法律中既不存在明确的监督人去发现和追究，也不存在特别的国家机关来辅助解决，使未成年人的权利保护还是一种“家庭内部事务”，对未成年人的保护十分不利。解决这一系列问题，就是要设立监护监督人制度。
首先，监护监督人选定。监护监督人是监督监护人履行监护职责的主体，按照我国政府部门的性质和职责定位，民政部门所从事的工作就是社会福利保障事业，并且还有国家政策和经费支持，现有的一些未成年人福利保障机构以及一些慈善基金会归民政部门领导和管理，甚至居民委员会和村民委员会的工作也受其指导，所以民政部门是最适合作为监护监督人的机构。国家可以通过法律的形式规定统一由民政部门作为监护监督人，在民政部门内部专门设立相关机构，由其具体承担履行监护监督人的责任。
其次，监护监督人的职责。设立监护监督人的目的在于监督监护人正确履行其监护权，防止监护人将监护职责当作一项权力来滥用，从而侵害到被监护人的利益。其职责就是当未成年人的利益与监护人的利益相抵触或者监护人侵犯未成年人合法权益时，监护监督人可以对监护人提出建议，要求监护人进行整改，在监护人严重侵犯未成年合法权益时，可代表未成年人向人民法院提出申请，撤销原监护人、指定新监护人。监护监督人除对监护人进行监督外，还起着对监护事务协助补充的作用。
最后，加强法院与未成年人保护机构的协调与合作。对涉少离婚案件人民法院不能一判了之，既要依据“儿童最大利益原则”分配好未成年人抚养权的归属，又要推进审判职能向案后延伸，及时将离婚后未成年人及其监护人的基本情况移交给未成年人保护机构，加强未成年人保护机构对监护人履行状况的全面监督，力求在各种情形下都可以使被监护人的权益受到充分保护。
结语
目前，加强在对未成年子女的保护，使离婚对未成年子女的负面效应减少到最低限度，已经成为世界上许多国家婚姻法律规范的改革重点。相较之其他国家的立法进程，我国现行婚姻法至今尚未明确规定“儿童最大利益原则”，对父母离婚的未成年人保护缺乏法律规范和制度保障。当然，将“未成年人最大利益原则” 在我国婚姻家庭的各个领域中确立并贯彻实施，从而真正实现保护好未成年人权利的目标，需要针对实践中的问题不断探索，并在探索中求取不断的改进与完善。
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[1] 美国儿童心理学家李索尔克先生通过大量的社会研究得出的结论，见陈苇著：《中国婚姻家庭法立法研究》，群众出版社2006年第1版，第156页。
[2] 民政部门用于统计报告的相关指标，粗离婚率是指某年每1000人中离婚的数目，这里指的是离婚的数目，而不是指离婚的人数，粗结婚率与此相同，指某年每1000人中结婚的数目。
[3] 2008年民政事业发展统计报告，载http://www.gov.cn/zwgk/2008-04/23/content_952239.htm，2009年11月21日访问。
[4] 参见《公安部通报2005年全国社会治安形势(实录)》，载http://news.qq.com/a/20060119/001642.htm，2009年11月21日访问。
[5] 我国曾发生过此类案例，一女子离婚后将其亲生女儿从初中缀学在家，并关押家里长达三年多，被当地社区居委会发现后，该女子经多次劝说仍无效，直至该事件被公开披露时止该未成年子女仍在关押中。参见熊焰、刘瑞金：《苗苗被母关3年，解救行动?g在眉睫》，载《中国妇女》2004年12月（下），第44、45页。
[6] 联合国《儿童权利宣言》原则二规定：儿童应受到特别保护，并应通过法律和其他方面而获得各种机会与便利，使其能在健康而正常的状态和自由与尊严的条件下，得到身体、心智、道德、精神和社会等方面的发展。在为此目的而制订法律时，应以儿童的最大利益为首要考虑。
[7] 叶晓彬：《论我国未成年人权益保护法律制度的完善》，载《行政与法》2009年第1期，第104页。
[8] 同前注。
[9] 陈苇、王鹃：《澳大利亚儿童权益保护立法评价及其对我国的启示——以家庭法和子女抚养（评估）法为研究对象》，载《甘肃政治学院学报》2007年5月总第92期，第12页。
[10] 姜世波：《论探视权的强制执行》，载《山东理工大学学报（社会科学版）》2003年第19卷第1期，第48页。
[11] 参见Philip Alston,'The Best Interests Principle: Towards a Reconciliation of Culture and Human Rights’,in Philip Alston (ed), The Best Interests of The Child(Oxford: Clarendon Press, 1994),第17页。
[12] 徐宏：《（儿童权利公约）有关问题》，载《儿童权利公约》通讯，1999年第2期，第5页。
[13] 鲁千晓、吴新梅著：《诉讼程序公正论》，人民出版社2004年第1版，第312页。