未来产业研究所：美国版的“新型研发机构”
编者按
2021年1月，美国总统科技顾问委员会（President’s Council of Advisors on Science and Technology，PCAST）[1]向拜登政府提交了标题为《未来产业研究所：美国科学与技术领导力的新模式》（Industries of the Future Institutes: a new model for American science and technology leadership）的咨询报告。这是新一届美国政府任期内总统科技顾问委员会的“一号报告”。本文整理并解读了报告主要内容，供参考。
未来产业研究所（Industries of the Future Institutes, IotFIs）是美国为实施未来产业[2]发展战略设计的新型创新主体。未来产业研究所是面向国家战略需求组建，多部门参与、公私共建、多元投资、市场化运营的研发机构，具有独特的组织模式和管理机制。未来产业研究所建设的主要目标是促进从基础、应用研究到新技术产业化的创新链全流程整合，推进交叉领域创新，促进创新效率提高，成为美国未来产业研发体系中的核心主体。
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未来产业研究所的背景、定位、特点与功能
PCAST认为，当前美国在人工智能，量子信息科学，先进制造、生物技术和先进通信网络五大未来产业的全球创新领导地位正受到以中国为代表的新兴国家前所未有的挑战。PCAST指出，美国科研体制内部存在的两大结构性问题严重影响了美国未来产业技术创新的效率和活力。一是创新链上不同部门与环节的割裂，美国国家实验室引领了很多前沿科研，但其在推动研究成果向规模经济转化方面动力不足，国家实验室与产业界之间的技术转移过程漫长而充满阻碍。大学等学术机构推动成果转化的试错成本高昂，影响了机构积极性。产业界往往只注重后期应用性研究，而对前端的基础性、开创性研究缺乏投入兴趣。二是科研管理中的行政和监管负担过重，政府资助的研究往往需要科研人员花大量时间从事行政工作，其管理模式已不适应现代敏捷和快节奏的科研需求，扼杀了科研人员的创造力。
2020年6月，PCAST在《关于加强美国未来产业领导地位的建议》（Recommendations for strengthening American leadership in industries of the future）报告中首次提出要创建一种新的世界级、多元参与的研究所。报告提出，新的研究所应充分利用美国国家实验室的力量，整合多个研究领域，跨越前沿研究和产品开发阶段，成为产业界、学术界和非营利组织共同参与的平台。2021年1月，PCAST在提交给拜登政府的最新报告中正式提出了未来产业研究所的概念和设计框架。PCAST宣称，未来产业研究所将成为多部门协作推动前沿产业科技创新的范例，成为促进美国国家科研生态系统进一步融合、协同的关键物种。最终，未来产业研究所的科研成果将帮助美国维持在科技领域的全球领导地位，进而确保美国未来的国家安全和经济安全。
PCAST提出，新组建的未来产业研究所的关键特点是在管理结构、人员配置、知识产权、资金以及管理流程和要求方面具有最大的灵活性。每个未来产业研究所应聚焦五大未来产业中至少两个产业领域的交叉点推动创新，通过多个相关部门的紧密协同，形成一条将实验室科学发现转化为产业领域实际应用的清晰途径，进而实现国家和所有参与投资者的高效率回报。PCAST指出，通过促进科研资源、信息开放共享，简化科研体制中某些长期存在的行政障碍，可以在不损害科技权益完整性和安全性的前提下加快科技进步。
PCAST从资金来源和创新阶段两个角度对未来产业研究所和其他世界著名研究机构的定位进行了比较。未来产业研究所的独特之处在于与产业创新相关的全社会所有公共和私营部门都作为核心合作伙伴参与其中，同时跨越了从基础研究到产品开发和推广的创新全流程。
图1 未来产业研究所和其他研究机构的定位比较[3]
PCAST总结了未来产业研究所的七大功能：一是推进跨基础研发和应用研发领域的多学科和多部门合作创新；二是营造促进知识流动和创意涌现的研究环境；三是设计和实施技术快速开发和推广应用的创新框架；四是培育跨学科跨领域多元化发展的优秀未来科技人才；五是为美国国家科研生态系统提供多样化组织结构创新的试验场；六是促进高技术人力资源发展；七是成为美国科技规划、科技政策和价值观的主要贡献者。
02
未来产业研究所的组建模式与治理机制
PCAST建议：未来产业研究所可以以有限责任公司（LLC）为运营框架组建，与美国国家实验室现行的公办民营（GOCO）模式相类似。[4]公司制具有财务管理和运营灵活性的优点。未来产业研究所也可以选择设立独立但平行的非营利基金会，用于接受可作税收抵免的公益捐赠和社会资助。
PCAST指出：与传统科研机构不同，未来产业研究所的治理应强调使命导向、精益管理、灵活研发、多元协同和功能评价的五大特点。
强化国家战略使命导向。设立国家未来产业研究所办公室，对未来产业研究所的建设发展进行顶层设计规划指导，以确保未来产业研究所的发展方向符合国家使命需求，并促进研究所之间的交叉、互补和协同。
建立理事会管理机制。每个未来产业研究所应由独立的理事会管理，理事会由机构内部成员和外部专家组成，具体代表根据机构的重点领域和资源配置而定。理事会负责任命研究所核心领导团队，定期对研究所进行项目审查和财务监督，对机构发展成效进行评估，并提供战略指导。研究所根据重要方向和领域下设相对独立的研究部门，并授予部门主管充分的自主权。
建立灵活的科研项目形成机制。形成包含国家、学术界、产业界、社会多元来源的项目提出机制，论证立项过程应以引导为主，而非限制，以免排除掉“出乎意料”的有前途的研究方向。未来产业研究所应保持短期、中期和长期研究项目的组合，并注重项目大规模创新商业化的潜力。建立研究项目启动后的定期进展审查和价值评估机制。
完善多元协同的资源配置和用人机制。由于未来产业研究所的建设和运营涉及到参与共建各部门、机构之间的数据共享、知识产权、利益冲突以及跨组织工作的员工管理等方面复杂问题，需要在早期组建阶段制定多元参与的合作协议，以克服组织机制中的障碍。PCAST特别提出，在涉及到政府资金的某些情况下，可能需要暂时突破政策和法规限制，以实现预期目标。在知识产权管理方面，由于大学、企业等对于知识产权的管理和运营机制有很大差异，为避免多部门合作中出现冲突，PCAST提出未来产业研究所应建立简洁、灵活、全面和合理的知识产权主协议框架。在用人机制方面，PCAST指出，未来产业研究所需要形成灵活的人员结构，允许科研人员在其原本归属的机构和未来产业研究所之间自由流动，身份无缝转换。建议的研究所用人方式包括双重聘用、联合聘用、阶段性任职、学术休假（反向休假）等多元途径。
形成基于功能实现的机构评价机制。PCAST指出，对于未来产业研究所的评价应以对于国家需要的领域（例如，增强经济能力、创造高薪就业机会、支持国家安全、改善民众健康和福祉）的广泛贡献为导向。具体评价指标应针对各个机构进行量身定制。PCAST建议实施研究所内部年度自评估和以5年为周期的联邦机构外部审查相结合的评价机制，尽量减少对于研究人员的干扰和时间负担。
表1 PCAST建议的未来产业研究所评价指标
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未来产业研究所的资源投入与建设路径
获取资金和资源是新组建的未来产业研究所面对的首要挑战。PCAST建议由总统或联邦机构采取临时豁免机制，帮助未来产业研究所突破建设资金筹集中的体制障碍。
PCAST建议，由多个联邦政府部门预算联合贡献建立未来产业研究所的种子基金，作为启动研究所、引进合作伙伴参与和共同出资的重要基础。随着研究所的发展成熟，形成可自我持续的商业模式，非联邦政府资金将逐步成为研究所经费的主要来源。为保障研究所的顺利起步发展，应确立较长时间周期例如10年的中长期预算安排，明确核心的资金支持和研究方向。在研究所发展过程中，资金支持数量和方式可根据不断变化的机会和需求进行调整。
参与共建未来产业研究所的不同机构可以以不同方式对研究所提供支持。如州和地方政府可以提供用地、税收优惠、公私合作和金融方面的支持；国家实验室可以提供科研基础设施和外部研发合作；大学可以提供科研人员、研究生和校园空间；产业和企业可以提供资本、工程开发条件和大数据等资源。
PCAST建议美国政府尽快启动建设未来产业研究所试点机构，建议由白宫科技政策办公室（Office of Science and Technology Policy, OSTP）担任试点机构组建的主要筹划和协调者，并提出了为期一年，分为四个阶段的建设路线图。
第1-3个月：统筹资源，OSTP与白宫管理和预算办公室和联邦政府各有关部门商讨关于未来产业研究所种子基金的安排，就试点机构的组织结构、管理模式和运行机制进一步深入讨论，征询意见，并在适当时刻向社会和产业界宣布成立未来产业研究所的意向，说明研究所的主要目标以及吸引合作伙伴参与的关键要素。
第4-6个月：细化机制，OSTP进一步明确试点机构机制，提出未来产业研究所建设的指导意见，明确未来产业研究所提案征集和评估机制，建立未来产业研究所知识产权协议条款框架。
第7-9个月：征集提案，OSTP与相关机构协调推进首家未来产业研究所试点机构的竞争性流程，明确提案及其审查要求，在6-8周的时间内开放征集提案。
第10-12个月：确定试点，审查提案，协商条款，最后确定试点机构的行政和运营结构，宣布试点机构挂牌成立。
04
对我国新型研发机构发展的借鉴与建议
美国PCAST提出的未来产业研究所与我国近年来推进的新型研发机构相比较，在目标上、思路上、机制设计上都有一定的相通之处，可见世界大国在促进创新发展中面临着不少共通的问题和瓶颈。新时代的科技创新迫切需要新形态的创新主体，新的科技创新组织模式和治理机制，科技体制机制改革的效率和质量将成为未来全球科技、产业创新优势的决定因素。借鉴PCAST报告中诸多有价值的新理念、新设想，结合我国发展实际，对于我国新型研发机构的进一步发展提出以下建议：
一是以国家战略需求为导向，加强顶层设计，聚焦重点产业，探索打造高能级新型研发机构。面向未来重点产业创新发展中核心技术攻关、策源能力培育的需要，探索建立国家战略重点领域新型研发机构发展基金，统筹财政资源、行业资源和社会资源，引导、推动领军企业、科研机构、高校等多元主体合作，试点组建国家级新型研发机构，在资源配置上、体制机制上以“一事一议”方式给予充分支持，培育成为创新体系中贯通上下游、协同产学研的中坚力量。
二是多途径突破行政管理限制，充分发挥资源投入效率，深度释放机构创新活力。强化国家对新型研发机构的纵向垂直管理，借鉴PCAST的相关设想，在国家科技领导小组领导下，建立国家层级的新型研发机构专门管理机构，并与各有关部门、试点机构所在地政府建立政策协调联动机制。必要时，支持试点机构突破现有国资管理、人事管理、财政管理等相关限制，有效克服机构组织机制和运营活动中不利于创新的种种障碍。
三是以新型研发机构作为科技体制机制改革的载体，着力开展微观科研组织的改革试验。进一步深化落实科研机构章程式管理，探索基于合作协议的多元参与组建新型研发机构和理事会管理模式，完善以协议为准则，以契约为保障的新型研发机构知识产权管理、人员管理和收益共享机制。支持新型研发机构进一步探索灵活、多元的用人机制和充分体现创新价值贡献的薪酬激励机制，科研经费自主使用、自主选题和组建团队机制，多元化、不同形式的定期评价机制。
[1]美国总统科技顾问委员会（PCAST）由总统任命的各个学科领域的顶尖科学家、政策学者和企业界、非政府组织人士组成，直接向总统汇报，是美国科技创新的顶级“智囊”。PCAST根据美国国家战略需求，为白宫提供关于科技战略和科技政策方面的咨询建议。
[2]未来产业（Industries of the Future，IotF）指人工智能，量子信息科学，先进制造、生物技术和先进通信网络五大前沿产业领域。美国政府认为这些产业具有巨大的潜力，对国家经济长远发展和国家安全至关重要，在近年来的国家研发预算中予以重点支持。
[3]在未来产业研究所中，所有四个部门都作为核心合作伙伴。
[4]GOCO模式指国家实验室的管理工作由政府通过合同委托给特定企业或机构负责。在美国能源部管理的17个国家实验室中，有16个都采用GOCO模式，如著名的阿贡实验室由芝加哥大学成立的企业“芝加哥大学阿贡有限责任公司”负责管理和运营。
[5]STEM（Science, Technology, Engineering, Mathematics），科学、技术、工程和数学。
王雪莹，上海市科学学研究所副研究员。本文来源于《参阅材料》2021年第1期。文章观点不代表主办机构立场。
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