清朝全国有多少“公务员”？一个县的“在编人员”不到10个人

说起来，可能让我们今人有些不能相信：清朝人口至十八世纪末，已达到3亿以上，晚清时突破4亿，这和很多朝代一样，是世界第一的，但管理这样一个人口大国，清朝的“公务员”却没有超过3万人。有网友做过计算，从朝廷到地方，清朝那些有编制吃皇粮的，不过区区27000人。

400000000：27000，是一个什么样的概念？也就是说，一名“公务员”对应着约1.4万人。所以，有人说，清朝是个“小朝廷”。这就是“公务员”少的意思，现在，我们一起来看能少多少。

中国古代有一套非常严密的中央官制系统，1644年五月，多尔衮进入北京后，谕“令在京内阁、六部、都察院等衙门官员，俱以原官与满官一体办事”。这样，清廷定鼎燕京伊始，便全部承袭了明内阁等中央机构，原明官员也留任，与满官一体办事，中央政权机构迅速运转起来。这与更远古代的中央官制系统没什么大的区别，即：皇帝之下是“三省”（尚书省、内史省、门下省）。“三省”之下为“六部”（吏部、户部、礼部、兵部、刑部、工部）。但与以前有一个很大的不同是：六部是尚书省的直属单位，到了明清时，尚书省被废弃，六部直接归皇帝管辖。

清朝的“三省”内阁前身，是辅助皇帝处理政务的枢要机构，叫内三院，为内国史院、内秘书院、内弘文院。此外还有此外还有南书房、军机处，南书房起初是为了与翰林院词臣们研讨学问，吟诗作画而设；军机处至清末在形式上始终处于临时机构的地位，总揽军、政大权，是执政的最高国家机关，等于皇帝的私人秘书处。王士禛《池北偶谈·谈故二·五学士》：“院各有学士一员。既设翰林院，以内三院为内阁，则止设阁学二员，而别以一人掌翰林院事，俱兼礼侍。”

六部初以贝勒（亲王、郡王）分别任总理各部部务；各设满洲、蒙古及汉承政、参政、启心郎、额哲库等官。1644年，除启心郎（专职翻译）外，改承政为尚书，参政为侍郎，理事官为郎中，副理事官为员外郎，额哲库为主事。雍正时，尚书以下各官时有增减。据光绪朝《大清会典》及《历代职官表》记载，清代各部职官设有：尚书（从一品）、左右侍郎（正二品）、郎中（正五品）、员外郎（从五品）、主事（正六品）以及堂主事、司务、笔帖式、七品小京官等。

在六部之外和六部并立的中央行政机构有：大理寺、太常寺、光禄寺、太仆寺、鸿胪寺（五寺）、国子监、钦天监、翰林院、太医院、理藩院、宗人府、詹事府、内务府、都察院。这些机构看起来十分庞大，但并没有多少“在编人员”的。

以内三院为例，《清史稿·官志》中说：“初，天聪二年，建文馆，命儒臣分直。十年，更名内三院。曰国史，曰秘书，曰弘文。始亦沿承政名，后各置大学士一人。顺治元年，置满、汉大学士，不备官，兼各部尚书衔。”大学士为正一品，各有“副手”即协办大学士一名，为从一品；学士满六人，汉四人，均为从二品。在他们的手下还有一定数量的办事人员。

以承担着陈奏事件、筹办国家大典、皇帝用宝洗宝、收贮红本及与相关机构联络等项政务活动的典籍厅为例，有学士10人（满 6人，汉 4人）、典籍6人（满、汉、汉军各 2人），供事（约指内阁、翰林院等机构胥吏。大体上指不属于各正式编制的人员。任职满一定年限，经所在官署考核合格者，可转为低级官员）22人。此外侍读学士、侍读、中书等兼在典籍厅办事者，由大学士委派，无定员。

通过以上，人们不难看到清廷内阁的“在编人员”是非常有限的，甚至 “非在编人员”超过了“在编人员”的数量。另外，需要说明的是，每一大学士均有殿阁头衔，如文华殿大学士、文渊阁大学士等，被尊称为“中堂”。这些人虽然在清初相当于宰相，但在清中期后，已接近名存实亡，正如《清史稿·大学士年表·序》所说，“清大学士，沿明旧名，例称政府，实则国初有议政处以掣其柄。雍正以后，承旨寄信有军机处，内阁宰辅，名存而已。”

根据清朝大学士列表记载，清代大学士设置为中和殿大学士、保和殿大学士、文华殿大学士、武英殿大学士、文渊阁大学士、东阁大学士。乾隆年间撤销中和殿大学士，增设体仁阁大学士，成为“三殿三阁”。此后，大学士员限为满汉各二。就是说，大学士的“编制”从来也没有超过12个。在编“大学士助理”20多人、学士100多人，下级在编办事人员不足100人。即“三殿三阁”的“在编人员”应在250人以内。

六部，根据《大清五朝会典》记载，清代六部职官设有﹕尚书（从一品）、左右侍郎（正二品）、郎中（正五品）、员外郎（从五品）、主事（正六品）以及堂主事、司务、笔帖式、七品小京官等。其中，尚书、侍郎位居各部的管理层。

从职能上来看，吏部相当于现在的组织部，同时还兼具部分纪委的职能；户部掌管全国田地、户籍、赋税、俸饷等财政事宜；礼部管理全国学校事务及科举考试及藩属和外国之往来事；兵部掌管选用武官及兵籍、军械、军令等；刑部掌管全国刑事案件，主管刑罚及监狱等政令；工部掌管全国工程事务。其中一些部门下设司。

六部到底有多少“在编人员”，计算起来比较复杂，以吏部为例，“置尚书满、汉各一员，左右侍郎满汉各一员。属官有堂主事，清档房满二员，汉本房满二员，汉军一员，掌文案章奏。所领诸司沿明制，又置当月处、督促所等机构，各置满、汉、蒙古、汉军等郎官，员额不等。”有网友对此做过计算，估计其“在编人员”约在230人左右。

六部中“在编人员”人数最多的是兵部，约400人略多一些；“在编人员”人数最少的是礼部，在150人数左右；一般在250人左右。这就是说，六部中“在编人员”大约在2000－2500人之间，他们与和六部并立的大理寺、太常寺、光禄寺、太仆寺、鸿胪寺（五寺）、国子监、钦天监等，清朝中央机构的“在编人员”应该在5000人左右。

在地方官制方面，清朝分为“省—府—县”三级。一省的最高长官是巡抚，一府的最高长官是知府，一县的最高长官是知县。府相当于我们今天说的市，与其并行的行政机构还有州、厅。分为直隶州和散州两种，直隶州与府同级，除去管辖若干县，还要直接管理一个县的政务，散州则地位基本同县，且不再管辖县。厅是相对偏远地区而言的，直隶厅的地位略同府，散厅的地位同县。在省和府之间还有道，如粮道、盐道和河道等所属的道员（道台），还有提督（高级武官）、学政（主持教育科举）。

这些官员所在的机构都不是很大，“在编人员”也不是很多，以县为例，县令是最高长官，县丞是副职，负责整个县的具体事务。还有一个主簿掌管文书，其级别比县丞还低一级，属于九品。另有典史、巡检、驿丞、闸官、税课司大使及河泊所大使等，都是末等的品级。比较“热门”一些的是巡检，按《清朝通典》记载，清代县属巡检全国才908人。驿丞、闸官、税课司大使更是少得可怜：驿丞全国24人；闸官全国32人；税课司大使全国仅有4人。

除这几个人外，一县基本不会有“在编人员”了。

衙役是县府不可缺少的一环，但他们和更夫、轿夫一样，一般不会是“在编人员”，都是官差或劳役，由上级主官开工资，与朝廷财政无关。也正是这个原因，清朝县府的工作人员一般不是太多，一般在50－100人，再大的县也很难超不过150人。到了乡级，除了设立区、里、甲等管理机关外，还在城镇地区设坊、厢长等机关，都是村民自治的形式，朝廷不会发工资给他们。

通过以上文字，不难看出，至少是在清朝不存在“官比民多”的现象，如果有这种错觉，那就是当时的老百姓把一些不是“官”的人当成了“官”。这种“在编人员”少的情况，确实减少了朝廷的财政负担，但也应该看到，由于清廉监管的缺位，造成了一些官员的大量贪污，所谓“一年清知府，十万雪花银”就是这么个道理。另外，由于行政机构未能真正深入乡村，致使一些“乡霸”、 “村霸”横行乡里，欺压百姓。

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