海外工程项目监理与国内监理的差异化研究——以玻利维亚公路工程项目为例
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来源：2021《建设监理》9月刊，作者：陈俐光，冯晓阳，张 辉，王炳霞
“一带一路”倡议为我国承包企业开拓海外市场提供了难得的战略机遇。我国工程企业在“一带一路”沿线国家和地区开展项目建设时，项目业主通常委托监理进行项目管理。本研究以南美洲国家玻利维亚的两个项目即尤库莫圣博尔哈公路项目(以下简称“尤库莫项目”)与“玻利维亚圣何塞德奇基托斯-圣伊格纳西奥德贝拉斯科段”道路建设项目(以下简称“圣-圣项目”)为例，从监理与发包人的关系、监理的地位与权利、监理的业务范围、监理的人员配备、监理工作积极性、监理对待索赔的处理、监理对于环境保护与动物保护的规定和监理的生活服务等八个方面对海外工程项目监理与国内监理进行差异化研究，从而为中国施工企业规避与海外监理的矛盾冲突提供参考。
1 海内外监理的差异性比较
1.1 监理与业主方的关系
在我国，《中华人民共和国建筑法》第三十二条明确规定，建设工程监理应当依照法律、行政法规及有关的技术标准、设计文件和建筑工程承包合同，对承包单位在施工质量、建设工期和建设资金使用等方面，代表建设单位实施监督[1]。我国的建设工程监理属于国际上业主项目管理的范畴，即业主方委托项目管理咨询公司承担全部业主方项目管理的任务，在项目建设过程中，业主方对项目管理起主导性作用，监理方作为业主方的代表，话语权较小[2]。
在玻利维亚，业主方与监理方之间是平等的主体关系，表现在双方必须在各自的权限内行使各自的职权，承担相应责任，如果越权则会导致责任无法进行合理的分担，因此与国内监理相比，海外业主方对监理方的干预更小。此外与国内差异较大的是，在玻利维亚，涉及到监理所辖范围内的工作，承包商和业主直接对话比较难，监理方明确强调承包商和业主不能直接接触，对此业主也表示认同。
1.2 监理的地位与权利
监理方的权力一般由委托监理合同赋予或由业主方授予。
在国内，监理方受业主方委托，主要负责工程建设的投资控制、进度控制、质量控制、合同管理、信息管理、安全管理和组织协调即“三控、三管、一协调”[3]，除正常向业主方提供工程量计量结果外，对于工程量变更等与工程造价有关的事项，监理需报业主方审批。在玻利维亚公路工程项目中，监理权力非常大，全权负责工程项目现场各个方面的管理，包括现场施工、竣工验收、工程款支付、结算等，对于工程变更与工程量确权，监理更是具有决定权。在建设现场，基本上一切行为都要有监理的认可或签字才能往下进行。
与国内监理相比，海外监理权力较大还表现为业主不对监理工作进行干预。除了合同规定双方不能越权外，业主方最重视的是项目能够顺利建设竣工，而在现场监理方和施工方日常如何交涉、双方是否尽了应尽义务等具体内容，业主并不会深入地去了解，因此易导致监理方的不当行为不能得到及时纠正、监理方不严格履行合同义务甚至刻意推卸责任等情况，如玻利维亚当地项目采取“边设计边施工”的模式，承包方需对给出的初步设计图纸进行细化，经监理签字认可之后才能施工，但因监理签字不及时而影响施工进度时，监理会将此归结为施工方的责任，如报送文件太迟、图纸问题多等。针对玻利维亚设计施工同行导致的工期延误问题，我国承包企业只能被动地增加施工队伍中设计人员的数量来追赶进度。
1.3 监理业务范围
在国内，大多数监理单位的业务范围仅包括工程监理，而美国、德国、法国、日本发达国家明确地将监理行业界定为咨询业，并大力发展和推广全过程工程咨询[4]。工程项目建设程序一般包括策划、评估、决策、设计、施工、竣工验收、投入生产或交付使用等阶段，国内监理单位一般受业主方委托，仅在施工阶段和竣工验收阶段对承包单位建设行为进行监督管理，而国外的全过程工程咨询单位在前期策划、评估、决策阶段就参与到工程建设中，工作环节贯穿工程建设的全过程[5]。
在玻利维亚公路工程项目中，监理管理涉及到工程项目建设的各个方面，包括施工计划审核、施工现场监理、工程款支付、工程量变更、竣工验收、结算等。与海外工程项目监理相比，我国监理行业的业务范围较窄，工程监理不应仅在施工阶段介入，更应向工程建设程序的两端特别是前端的投资决策阶段和设计阶段进行延伸,将全过程咨询明确监理行业的发展方向，各个监理企业再根据自己的定位和优势，逐步发展为与国际接轨的项目管理公司[6]。
1.4 监理人员配备情况
在监理人员配备包括人员数量和人员素质两方面，无论是国内还是国外，项目部现场监理人员数量不足都是亟待解决的问题。
在国内，监理人员配备不足主要是因为建设单位支付的监理费用无法满足所需人员的必要开支。近些年，建设行政主管部门陆续出台现场监理人员配备的硬性标准文件，同时适当地鼓励和调整监理取费以缓解监理行业的生存压力。此外，监理人员的工作能力参差不齐，多数监理人员均只接受了必要的岗前培训即上岗工作。通过住房和城乡建设部职业资格注册中心查询，截止2019年4月，全国注册监理工程师人数仅达到19.2万人，尚无法有效满足建设工程对于监理执业水平的要求[7]。与国内相比，国外对监理工程师的学历要求较高，大部分需要具有硕士或博士学位。在工作能力方面，要求监理人员是能够熟练运用FIDIC制订权威性国际通用范本、精通合同和经济方面的法律、具备施工安装各种专业知识且同时掌握现代化管理方法和手段的高素质管理人才[8]。
在玻利维亚尤库莫公路项目中，监理人员配备不足问题十分严重。按照合同约定，监理人员数量与施工方的管理人员数量应大致相等，但目前项目现场监理仅有五至六人，只达到合同规定人数的30%，致使项目经常出现因为监理人数不足导致无法及时的验收工作以致耽误施工进度的情况，此外对于需要现场进行的实验，监理方也需要施工方进行协助。
1.5 监理工作积极性
无论是国内还是海外，监理人员的工作积极性都不高。在国内，监理人员的工作积极性不高，主要是监理行业市场存在严重的同行竞争压价现象导致监理企业利润微薄、监理人员薪酬过低所致[9]。国际上监理费用相对较高，通常情况下约占工程总造价的1%-5%[10]，此外各国还会根据建设项目的种类、特点和服务内容等对监理费用进行调整，因此海外监理人员工作积极性不高与薪酬无明显的关系。
在玻利维亚当地，通过对两个项目主要负责人的访谈，发现监理人员的工作态度较为懒散。在工作方面，对于日常变更令、工程令、弯沉实验报告、压实度报告等在合同中约定需要监理完成的工作，监理会直接或间接地安排施工方完成。在沟通方面，我国人员与当地监理方、属地职工沟通主要依靠翻译，由于项目上设置的翻译人员有限，且两国文化存在差异，翻译的效率和质量无从保证，导致沟通的效果并不理想。如在请监理进行现场审核时，监理常以“不符合规范”为由不予签字确认工作，但不指明具体是哪一个规范。由于时间限制和语言差异，我国企业不可能完全细致地了解当地的规范和法规，因此在这方面更为被动。
经过分析，当地监理的工作积极性不高主要与该国劳动力人口不足以及地方政府对本地人员就业有地方保护政策有关。据2019年统计结果显示玻利维亚人口共1151.3万人，属于人口较少的国家，与我国这样的人口大国相比，玻利维亚劳动力的就业压力较小，劳动积极性普遍不高。在薪酬支付方式上面，与计件工资相比，当地工人更倾向于不加班的周工资、月工资等固定工资支付方式。在工作时间方面，当地监理按时上下班，不会出现加班情况。在玻利维亚公路工程项目合同中，关于施工进度延期的处罚条款较多，施工方很容易收到监理的警告函，但多数是由于监理工作时间不充裕、工作安排不灵活所致，因此监理的工作安排会严重影响施工的进度。
1.6 监理对待索赔的处理
工程索赔包括费用索赔和工期索赔，无论是国内还是国外，索赔都必须取得监理的认可，因此索赔的成功与否，监理起着关键性作用[11]。
在国内，承包单位向监理机构提交对建设单位的索赔意向通知书后，总监理工程师指定专业监理工程师收集与索赔有关的资料，总监理工程师根据所收集资料在进行索赔审查并初步确定合理索赔额度后，与承包单位和建设单位进行协商。
在玻利维亚的两个项目中，我国承包企业与业主方签订的合同本身并不平等，工程索赔难度极大，且监理以各种理由拒绝索赔。对于监理的不作为如图纸审核滞后导致工期进度的耽搁，虽然合同中存在制约条款，但实际并不会按照合同约定执行，很难到达索赔效果，只能由施工方及时做出调整，防患于未然。对于比较严重的工期影响，要采取发函等措施保留证据，以增加日后谈判的筹码。对于下雨、罢工、堵路和暴乱等原因造成工期的停滞，从程序上来说可以申请工期补偿和费用补偿，但费用补偿即按国家银行利率计算利息基本不会批复，一般会进行双方协商，延长工期。两个项目的工程索赔具体如下：
在费用索赔方面，圣-圣项目在2018年初中标，中旬签合同进场，一年之后监理中标确认进场，在此过程发生的管理成本，甲方和监理不允许费用索赔，仅对工期进行延后，从监理进场发开工令之日起，按照合同约定工期进行后延;
在工期索赔方面，两个项目建设经历了总统大选和新冠疫情两次不可抗力，分别使圣-圣项目工期拖延27天和123天，尤库莫项目工期拖延35天和104天。虽然两个项目的工期索赔成功，但历时将近一年。此外，我方因监理方原因影响现场施工进度而提出追责索赔时，监理会以合同中一些不公正的条款进行抗辩，从而不予进度补偿。
对项目来说，索赔是无奈之举，而且单单只有工期补偿而没有费用补偿的情况下的工期延长对项目影响很大，各项管理费用支出不可忽视。但如果不争取到工程工期索赔，项目则面临不能按期完工的风险。
1.7 监理对于环境保护与动物保护的规定
公路工程场地清理、征地拆迁和施工建设必定对沿线土地资源、水资源和景观资源等会造成一定程度的影响[12]。在国内，建设项目在报规划部门及国土资源部门审批的同时要经过环保部门的环保审批才能动土施工，建设过程的各个环节也应满足环境监管的要求，由地方环保主管部门进行检查。与国内不同的是，玻利维亚当地环保部门不介入项目的环境监管，而是由项目聘请专门的环境工程师负责环境管理，施工方按月提交环境报告，由监理与环境工程师共同审批。
在尤库莫项目中，主要面临取土困难的问题，取土受到路权范围影响，需要与周边地主协商取土事宜，通常是以帮助其修理堤坝和水塘换取土壤的征用，但对于修理堤坝和水塘的费用，监理和业主通常不会给予额外补偿。在圣-圣项目中，主要面临拆迁补偿的问题，合同约定圣-圣项目的拆迁协商由业主和监理方负责推进，但业主与监理方尚未和原住居民就拆迁补偿达成一致意见。
公路工程除对生态环境造成一定影响外，对野生动物的生存也影响极大[13]。玻利维亚当地对动物保护的要求十分严格，如尤库莫属于雨林气候，水獭、鳄鱼比较多，项目建设涉及动物迁移时，施工方应向监理报送详尽的动物迁移计划，包括保护措施与放生计划等，而圣-圣项目附近有较多农场，由于牛羊为圈养模式，因此该项目未涉及动物迁移事宜。
1.8 监理的生活服务
玻利维亚当地监理对承包商提供或配置的生活服务条件比较重视，包括为施工人员配置的生活条件和为监理方提供的服务。
在施工人员生活条件方面，监理对员工的住宿管理比较严格，如必须为员工宿舍配置风扇、衣柜等;对于不配备的情况，监理会下发警告函。
在监理方生活服务方面，生活服务是否由承包商负责由合同本身决定。尤库莫项目采用玻利维亚本地合同，合同双方权责不对等，对承包商不利之处颇多，其中监理的日常开销、吃喝住行和车辆保养均由施工方负责，而圣-圣项目采用FIDIC条款，承包商不负责此类开销支出。由此可知，在未来承接项目时，首先应争取不提供监理服务，其次若必须提供监理服务，则要求在合同中明确详细的规定出监理服务的具体内容和标准。
2 结 语
通过以上对比研究，可以发现在人员配备情况、工作积极性、对于环境保护与动物保护的规定等方面，海内外监理的差异较小，而在与业主的关系、地位、业务范围和对待索赔的处理等方面差异较大。我国施工企业初步在南美洲国家开展工程项目，遇到的最主要的问题是监理不积极配合开展工作，而海外项目“小业主大监理”的管理模式使得更换监理存在一定难度。本研究旨在以玻利维亚为例，对比海外监理和国内监理的差异，归纳总结海外监理的工作风格、工作方法和与我国施工企业的冲突点，从而为日后更多的中国施工企业在南美洲国家顺利开展工程项目建设、规避与监理的矛盾和冲突提供参考。