【法学汇】最高检第二十九批指导性案例：细化操作指引强化公益诉讼检察实践
编者按 前不久，最高人民检察院制发了以公益诉讼检察工作为主题的第二十九批指导性案例，聚焦环境和民生领域社会关切，突出强化公益诉讼检察实践引领作用。《检察日报》本期“观点·案例”邀请法学专家与检察官对第二十九批指导性案例进行集中解读研讨，探索总结、阐释其中所蕴含的具有普遍意义的指导性规则，以发挥以案释法、推动立法的作用，敬请关注。
从“个案智慧”到“类案经验”——
指导性规则创新表达与运用
“该批指导性案例最突出的特色，在于很好地体现了检察机关勇于负责、敢于担当、积极探索和拓展公益诉讼的精神。”
前不久，最高人民检察院制发了第二十九批指导性案例，以公益诉讼检察工作为主题，涉及内容十分丰富。笔者认为，该批指导性案例最突出的特色，在于很好地体现了检察机关勇于负责、敢于担当、积极探索和拓展公益诉讼的精神。
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“检例第111号”
积极发现线索，扎实调查核实，全面履行检察监督职能
对于海洋生态环境保护，行政机关担负着第一顺位职责，生态损害赔偿制度具有优先适用性，公益诉讼检察则具有补充性和兜底性，“检例第111号”案在路径选择、调查核实手段等方面，具有重要指导意义。
（一）依法依规灵活选择海洋生态环境保护路径。检察公益诉讼制度是一项非常具有中国特色的制度，其制度架构呈现出明显的诉讼补充性和兜底性。根据民事诉讼法第55条和行政诉讼法第25条第4款的规定，检察机关提起公益诉讼，应当先行履行诉前程序，在没有法定的诉讼主体或者法定的诉讼主体不提起诉讼的情况下，作为实现公共利益的保障路径，检察公益诉讼的启动要件方告成就。“检例第111号”案中，作为在治理海洋倾废、保护海洋生态环境中担负着第一顺位职责的行政机关，海洋监管部门虽然对违法行为人进行了行政处罚，但未能完全实现维护公益的目的。鉴于生态损害赔偿制度具有优先适用性，检察机关书面建议行政机关依法启动海洋生态环境损害赔偿程序，经书面建议和督促的诉前程序，确认了行政机关不提起生态环境损害赔偿诉讼，检察机关不再继续通过行政公益诉讼督促行政机关履职，而是直接对违法行为人依法提起民事公益诉讼。该路径选择具有一定指引作用。
（二）综合运用各类调查手段科学确定公益损害赔偿数额。检察机关发现线索后，通过多次蹲点和无人机巡查，拍摄到船舶向海洋倾倒建筑垃圾的行为，并在此基础上，与海洋行政执法人员联合开展特定海域调查行动，完成特定现场取证，体现出高度的积极能动性，也为全面查明海洋污染情况提供了坚实的支撑。针对海洋生态损害后果，检察机关委托有资质的专业鉴定机构出具鉴定意见，量化生态环境损害，确定公益损害赔偿数额。根据调查情况及鉴定意见，在确认现有证据不能认定该倾废行为构成污染环境罪的基础上，书面建议行政机关依法启动海洋生态环境损害赔偿程序。该案中，检察机关所进行的一系列程序，对于检察公益诉讼调查取证乃至行政执法调查取证皆具有重要指导意义。
此外，根据《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（下称《解释》）第11条的规定，海南省检察院指派2名检察官参加了庭审活动，全面支持原起诉检察院检察官围绕诉讼请求及争议焦点进行举证。同时，被委托鉴定机构参与鉴定的专家也出庭接受质询，进行专业解答。上下级检察院出庭人员通力配合，加之鉴定专家进行专业解答，取得良好庭审效果。正如该案例“要旨”强调的，公益诉讼案件二审开庭，上一级检察院应当派员出庭，并具体指出其积极履行职责的内容，佐证了上级检察机关派员参加公益诉讼案件二审庭审的重要意义。
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“检例第112号”
加强行刑衔接法律监督，夯实行政机关代为处置职能
实践中，行政机关普遍认为在违法行为涉嫌刑事犯罪时，应坚持刑事程序优先，但在生态环境公益诉讼案件中，对受损环境的修复常常是刻不容缓的。“检例第112号”案在加强行政执法与刑事司法衔接中的法律监督，夯实环境执法行政机关代为处置职能等方面，具有典型指导意义。
（一）加强刑事检察与公益诉讼检察职能的衔接和协同。依据《解释》第20条规定，“检例第112号”案中，根据当地集中管辖要求，公安机关将刑事案件移送检察院审查起诉，检察院就刑事部分提起公诉。检察机关注重加强刑事检察与公益诉讼检察职能的衔接和协同，在办理环境污染犯罪案件过程中提起了刑事附带民事公益诉讼，依据相关规定，诉请判令违法行为人承担生态环境损害赔偿责任，包括污染物处置费用、生态环境修复费用等。检察机关的全部诉讼请求得到法院判决支持，同时实现了对环境污染者的刑事责任和环境损害赔偿责任的追究，厘清了各级检察机关与行政机关衔接过程中常见的疑点难点问题。
（二）夯实行政机关代为处置职能。此类案件办理的关键核心是修复和保护生态环境，在不影响刑事案件办理的情况下，应当将修复环境、维护公共利益放在首位，才能及时避免生态环境损害后果的进一步扩大。依据《环境保护行政执法与刑事司法衔接工作办法》规定，对具有危险性或者环境危害性的涉案物品，环保部门应当组织临时处理处置，公安机关应当积极协助；对无明确责任人、责任人不具备履行责任能力或者超出部门处置能力的，应当呈报涉案物品所在地政府组织处置。违法行为人拒绝履行或者没有能力履行环境修复义务的，检察机关可以依据《固体废物污染环境防治法》、行政强制法相关规定，督促危险废物倾倒地的环境主管部门代为处置。因此，“检例第112号”案中，检察机关一方面在刑事附带民事公益诉讼案件审理期间，会同法院、公安、生态环境局等部门召开协调会并形成会议纪要，为明确行政机关的代为处置的职能提供了坚实支撑；另一方面，以行政公益诉讼案件立案，向生态环境局发出诉前检察建议。在该局否认其处置固体废物的职责背景下，检察机关以生态环境局为被告向法院提起行政公益诉讼，充分发挥了检察公益诉讼的独特价值。
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“检例第113号”
从聚焦“造成损害”到关注“防患未然”，检察建议体现“刚性”
安全生产事故往往会造成复杂的公益损害后果，安全生产领域公益诉讼的制度价值在于防患于未然，及时制止侵害、消除隐患，可避免造成无法挽回的严重后果。“检例第113号”案通过合目的解释，将检察行政公益诉讼的适用范围扩展至“高铁运营安全存在的重大安全隐患”，具有重要示范意义。
（一）坚持预防为主的原则，最大限度预防和减少安全事故隐患。我国公益诉讼制度具有很强的案件线索和诉讼目的限定性。根据行政诉讼法和民事诉讼法规定可以看出，检察机关提起公益诉讼应当符合一些限定性要求，如“在履行职责过程中发现的”“致使国家利益或者社会公共利益受到侵害”等。该限定性规定体现了检察机关作为司法机关和法律监督机关的基本属性，也充分揭示了尊重行政的首次性判断权之理念。新修改的安全生产法第74条第2款授权检察机关对安全生产违法行为提起公益诉讼。该规定依然强调了“致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的”前提性要求。在这种意义上说，“检例第113号”案超越了“等领域”之前所列举领域的共通类属性，而且从“致使……利益受到侵害的”既成事实，扩展至“高铁运营重大安全隐患”的风险防范，检察机关的这种积极探索、敢于担当精神，将有助于监督解决安全生产活动中行政监管缺失等问题，减少安全生产事故隐患。
（二）提升检察建议科学性，增强检察建议“刚性”。鉴于我国检察行政公益诉讼的制度架构是以“实然侵害”为适用条件的，在实践中宜优先通过检察建议督促行政机关依法履职，消除和防范重大安全隐患和侵害危险。因此，检察机关开展行政公益诉讼应当在检察行政公益诉讼制度架构下，在提升检察建议科学性和可接受性上下足功夫，切实使检察建议做成刚性。如在“检例第113号”案中，针对危害铁路运营安全问题等特殊领域，检察机关在全面查明事实的基础上，从更有利于高效解决问题的角度出发，依法向行政机关发出行政公益诉讼诉前检察建议：督促相关部门全面履行法定职责，依法进行处罚；制定符合铁路安全标准的根本性整治方案，消除高铁运营安全隐患。这是“检例第113号”案最具指导意义的特色所在。
（三）统辖协调积极应对，充分发挥体制优势，有效凝聚相关部门工作合力。对于跨行政区划、涉及多领域多部门的检察监督案件来说，该经验具有相当宝贵的指导意义。在“检例第113号”案中，检察机关一方面，在确认陕州区、湖滨区和市区两级水利、国土、安全生产等相关职能部门职责的基础上，选择对其上级行政机关、具有保障铁路安全职责的市政府发出检察建议，收到了统筹调度、高效解决问题的良好效果。尤其是市政府对该工程“统一设计方案、统一组织施工、统一督导检查、统一资金使用”的“四个统一”，为检察建议做成刚性、做到刚性提供了坚实的保障。另一方面，采取委托专业机构等方式，推动问题整改落实到位。在该案中，采取委托专业机构、组织评审会、邀请相关部门参与等方式，为诉前检察建议落实成效进行评估，提高了评判结果公信力，节约了司法成本。
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“检例第114号”
保护“自然遗迹和风景名胜”，“环境”内涵的夯实和外延拓展
自然遗迹和风景名胜是环境的组成部分，属于不可再生资源，任何对其进行破坏的行为都会损害人类共同享有的环境资源、损害社会公共利益，检察机关应当及时依法开展公益诉讼检察。“检例第114号”案在夯实“环境”内涵，拓展“环境”外延等方面的探索，具有重要指导意义。
（一）对景观生态服务价值的破坏属于生态环境民事公益诉讼的案件范围。根据民事诉讼法规定，检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护等领域损害社会公共利益的行为，可以向法院提起民事公益诉讼。在“检例第114号”案中，检察机关将自然遗迹、风景名胜看作环境的组成部分，认为张某某等三人的损害行为侵害了生态环境和不特定社会公众的环境权益，属于生态环境民事公益诉讼的案件范围。可见，从对自然环境、生存环境的保护，到对自然遗迹和风景名胜的聚焦，再到对社会环境、人文环境的关注和保护，如此对“环境”内涵的夯实和外延的拓展，对于保护好各类人文环境、风景名胜等普通个人诉讼难以发挥统筹作用的环境内容，助力文化的延续和可持续发展，具有重要指导意义。
（二）采用条件价值法对独特景观的生态服务价值损失进行评估，对类似案件的鉴定提供可借鉴路径。在“检例第114号”案中，最具争议性的是专家组所采用的条件价值法。面对独特的环境资源、自然景观等因缺乏真实的交易市场，其环境资源和生态服务价值难以用常规市场方法评估，损害赔偿数额无法通过司法鉴定予以确定的困境，检察机关委托专家组，采用条件价值法对三清山巨蟒峰受损后果进行价值评估。该案对解决损害赔偿数额无法通过司法鉴定予以确定的环境资源和生态服务价值损失的争议问题，提供了有价值的可借鉴路径。
（三）环境损害赔偿数额的确定，必须参考专家意见并综合各相关因素。具体的赔偿数额要结合多方面因素综合考虑确定，以保障案件办理的实效性。在“检例第114号”案中，法院参照了专家组的评估报告，并兼顾三被告的经济条件和赔偿能力等进行利益衡量，判令三被告连带赔偿环境资源损失600万元，连带承担专家评估费15万元，并在全国性媒体上刊登公告向社会公众赔礼道歉。此方法为今后检察机关办理类似案件的鉴定难题提供了具有可操作性的路径。
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“检例第115号”
跟进推动传统村落保护政策转化和立法完善
传统村落具有丰富的历史文化、科学艺术、社会经济价值和独特的民族地域特色，是国家利益和社会公共利益的重要组成部分。“检例第115号”案在跟进推动传统村落保护政策转化和立法完善等方面，对于检察机关参与社会治理和深入开展行政检察监督，具有典型的指导意义。
（一）加强传统村落保护，明确传统村落属于“环境”范畴。在“检例第115号”案中，检察机关通过传统村落保护专项行动，发现栽麻镇宰荡、归柳两个侗寨的村民私占农田、河道、溪流新建住房，违规翻修旧房，严重破坏了中国传统村落的整体格局和原始风貌的情况，在全面调查核实的基础上，向榕江县栽麻镇政府发出行政公益诉讼诉前检察建议。然而，栽麻镇政府未按照检察建议对违章建筑进行监管，也未在规定期限内对检察建议作出书面回复。故而依法进入提起行政公益诉讼阶段。通过该案例明确了传统村落属于环境保护法所规定的“环境”范围，对检察机关依法保护传统村落具有重要意义。
（二）行政公益诉讼后跟进落实，推动传统村落保护的配套制度机制完善。“检例第115号”案最重要的亮点，在于行政公益诉讼后检察机关跟进落实，推动传统村落保护的配套制度机制完善。以榕江县政府发布的《榕江县传统村落保护管理办法（试行）》为基础，检察机关积极推动政学协作，形成《榕江县侗族传统村落居民修缮与新建民居设计导则》，协同村委会将传统村落保护纳入村规民约。并且，黔东南州检察院就传统村落保护向州人大作专题报告，并提出地方立法完善建议，推动《黔东南苗族侗族自治州民族文化村寨保护条例》修订，并增加规定了“检察机关针对行政机关违法行使职权或行政不作为，破坏传统村落、损害国家利益或社会公共利益的，可以依法提起行政公益诉讼”相关条款。黔东南州检察机关还推动协调传统村落保护资金，该州雷山县等地检察机关与相关行政部门形成了“传统村落保护与发展合作框架协议”，有力推动传统村落保护与乡村振兴战略发展的良好契合，体现了检察机关为推动政策转化和地方立法完善所作出的巨大贡献，达到了双赢多赢共赢效果。
三个维度引领公益诉讼办案
□程序规范 □实体审查 □办案质效
陈忠 龚娣
程序规范操作指引：
● 善于挖掘案件线索
● 巧借“外力”，增强调查取证能力
● 打好公益诉讼“组合拳”
● 把修复生态、维护公益放在首位
实体审查操作指引：
● 综合主客观证据还原事实
● 排放标准以内违法排放也要担责
● 掌握判断共同侵权方法
● 侵害危险属于安全生产领域监督范围
办案质效操作指引：
● 善于兼顾公共利益和私人利益
● 推动立法根治问题
公益诉讼指导性案例适应快速发展的公益诉讼检察实践需要，把实践中比较成熟且形成共识的经验做法和探索总结提炼成具有普遍意义的指导性规则，以案释法，弥补了成文法的立法不足，提供了方法论的办案指引。最高检近期发布的第二十九批指导性案例，围绕生态环境资源保护、安全生产、传统村落保护等重点领域统一法律适用标准，充分发挥了案例指导作用。在此，笔者从程序、实体、质效三个维度就该批指导性案例对于办案工作的示范引领作用试作分析。
程序规范上的操作指引
善于挖掘案件线索。可借鉴“检例第111号”案中的办案经验：省、市级检察院与省、市级政府建立“12345”政务服务热线平台信息共享机制，拓宽公益案件线索来源渠道，快速、高效解决市民反映强烈、重点关注的公益侵害问题。“检例第112号”案和“检例第114号”案给我们的启示是：检察机关正在办理的案件也是公益诉讼案件线索的主要渠道来源。
巧借“外力”增强调查取证能力。“检例第111号”案、“检例第113号”案、“检例第114号”案的启示是：借助鉴定意见或者专家评估报告服务办案：一要选择具有相应资质的鉴定机构或国内、省内权威评估专家；二要选择科学、合理且被业内普遍认可的鉴定、评估方法；三要在庭审前与出庭鉴定人、评估专家事先沟通，避免其在对方诱导下的回答成为被告方逃避责任的借口；四要邀请专业的第三方机构、专家参与整改验收评估，确保真改，取得实效。
要打好“民事公益诉讼+行政公益诉讼”组合拳。“检例第112号”案中，检察机关先提起刑事附带民事公益诉讼追究违法行为人污染环境的民事责任，在违法行为人处于刑事羁押状态且危险废物未按要求及时处置可能出现二次污染的紧急状态下，依法负有代履行职责的行政机关因已移送公安而推卸行政监管职责，检察机关仍应当提出检察建议，督促行政机关依法履职。
要做好行政执法与刑事司法、生态环境损害赔偿与检察公益诉讼的衔接。“检例第112号”案就是否“必须刑事先行”给出了解答：在确认不影响刑事案件办理的情况下，应当把修复生态、维护公共利益放在首位，对于非财产性的行政处理不必等到刑事处理后再作决定。“检例第111号”案明确对于生态环境保护，行政机关担负第一顺位职责，应当优先适用生态环境损害赔偿；检察机关是补位主体，在其他有权主体不起诉的情况下，才由检察机关提起民事公益诉讼。
实体审查上的操作指引
要综合“主观证据+客观证据”还原案件事实。“检例第111号”案中，违法行为人仅自认了部分侵权事实，海口市检察院通过实地调查确定了开挖、车辆运输及工程支付数据，计算出实际倾倒固废数量，以此量化生态环境损害赔偿金，是违法行为人自认侵权损害的4倍多。该案的启示是：基于趋利避害的本能，违法行为人自认侵权事实可能避重就轻，对于定案的关键事实，检察官在办案中不能轻信自认事实，应当全面客观调查收集证据，综合主观证据和客观证据还原案件事实。
在排放标准以内违法排放污染物破坏生态也要担责。“检例第111号”案中，关于“虽未达到危险废物标准，但含有有毒有害物质，已对海洋生态环境造成损害”的审查意见给我们的启示是：无论是在排放标准以内、以外，还是持有排污许可证与否，只要造成了污染环境或破坏生态的损害事实，就超出生态环境承受能力，都应当按照“谁污染谁担责”原则承担损害赔偿责任。
行政机关移送线索或采取临时处理措施不等于已完全履职。“检例第112号”案中，行政机关将案件线索移送公安处理不等于已完全履职，而应该根据法律规定判断行政机关是否仍应当履行其他行政监督管理职责，该判断方式对于办理行政公益诉讼案件出现类似情形时能否立案、制发检察建议、提起诉讼具有重要示范指引意义。
掌握判断环境公益诉讼案件中共同侵权的方法。这批指导性案例中涉及三种情况下共同侵权的认定：（1）发包方明知分包人无相关资质时成为共同侵权人。“检例第111号”案中，发包方公司明知倾倒固废的分包公司无处置固废资质仍交其处置，主观上对分包公司非法处置固废污染环境有放任的故意，与分包公司构成共同侵权。（2）公司实际控制人也能成为共同侵权人。“检例第111号”案中，运输固废的船舶所有人为公司实际控制人，运输是倾倒固废的重要环节，其与倾倒固废的公司构成共同侵权。（3）共同侵权与分别侵权的判断。“检例第114号”案中，根据违法行为人是否有事前共同谋划、事中相互配合的情况进行综合判断，对于主观上有联络、行为上有合作的情形，应认定行为人共同实施了侵权行为，构成共同侵权。
侵害危险也属于安全生产领域公益诉讼监督范围。“检例第113号”案中，把侵害危险纳入安全生产领域监督范围，符合公益诉讼办案目的。安全生产事故往往会造成复杂的损害后果，安全生产领域的案件应当以预防为主，今年修订后的安全生产法确立检察公益诉讼制度的重点在于预防性诉讼，避免安全事故发生。据此，《人民检察院公益诉讼办案规则》所指的“侵害”就包括实际造成的损害和重大侵害危险，涵盖安全生产、公共卫生、文物和文化遗产保护等领域。
办案质效上的操作指引
善于兼顾公共利益和私人利益。居民建房居住是基本的生活需求，但随意建房又会对古村落造成破坏，“检例第115号”案中，榕江县检察院推动行政机关与高校签订技术服务合同，在保护古村落风貌的情况下指引当地居民建房，该兼顾公共利益和私人利益的办案模式，可运用于各领域案件的办理中。
推动相关立法完善根治问题。“检例第115号”案中，对于传统村落保护存在行政管理“空白地带”问题，黔东南州检察院向人大提出地方立法的完善建议，推动地方立法确立分级、分类保护原则，明确行政机关的职责，使贵州黔东南地区古村落保护有法可依。
（作者陈忠系湖南省人民检察院第八检察部主任、龚娣系湖南省宁乡市人民检察院第五检察部四级检察官助理）