全球视野 | 新加坡自贸港建设经验借鉴
本文作者：刘鑫淼、杨益、江玉兵
编者按
2018年是中国改革开放40周年，作为对外开放的核心承载，我国特殊开放区域发展经历了从经济特区、保税区、保税港区/综合保税区到自由贸易试验区再到自由贸易港的升级。当前自贸港的建设已成为热点话题，不管是沿海还是内陆，很多地方都在提建设自贸港。但是什么是自贸港、怎么建自贸港，似乎还有待正本清源。放眼全球，新加坡自贸港历史悠久、成效显著，本文将一窥其亮点措施和主要经验，以期对我国自贸港的建设与发展提供借鉴。
一、中国特殊开放区域发展五阶段
经济特区、经开区引领区域开放的起步和拓展。上世纪70年代末，为推动改革开放、引进境外资金并学习先进技术和管理经验，中央决定在全国实施计划经济的背景下，允许部分地区率先试行面向国际市场的“出口特区”（后改名“经济特区”），实施以市场经济为导向的特殊政策和灵活措施。1980年-1988年间，深圳、珠海、厦门、汕头和海南五个经济特区逐步落地，成为中国对外开放的窗口。国家对经济特区实施优惠政策，包括设备、原材料、元器件的进口和产品出口关税及公司所得税减免，外汇结算和流通便利，土地使用优惠，外商及其家属居留和出入境手续便利等方面。1984年，中国进一步开放大连、秦皇岛、天津、烟台、青岛、连云港、南通、上海、宁波、温州、福州、广州、湛江、北海14个港口城市，兴办经济技术开发区。1985年起，又相继在长三角、珠三角、闽东南地区和环渤海地区开辟沿海经济开发区。在改革开放早期，这些特殊区域都成为了相关区域对外开放的“高地”和“领头羊”。
保税区以鼓励进出口贸易为导向，赋予联接国内国际两个市场的特殊功能。保税区是经国务院批准，在靠近港口、机场等交通枢纽地带设立、由海关实施特殊监管、可以较长时间存储商品的区域。保税区具有进出口加工、国际贸易、保税仓储商品展示等功能，享有“免证、免税、保税”政策，实行“境内关外”运作方式，运入保税区的货物可以进行储存、改装、分类、混合、展览，以及加工制造，有利于转口贸易发展。外国商品存入保税区，不必缴纳进口关税，可自由出口，只需交纳存储费和少量费用，但如果要进入关内则需交纳关税。自1990年上海外高桥保税区设立以来，国务院先后批准设立了15个保税区，成为中国经济融入世界、参与国际竞争的重要结点和桥头堡。
保税港区/综合保税区是开放层次更高、优惠政策更多、功能更齐全的特殊开放区域。随着经济全球化进程加快，更多跨国公司到中国投资，其产品在研制、生产、销售等环节需要高度国际化，迫切需要一个具备国际配送、国际采购、国际中转等功能，且货物能自由、高效流通的区域。而从保税区运作来看，保税区总体偏重于贸易和加工，物流等功能相对薄弱；尤其是我国加入世界贸易组织后，工业品平均关税大幅降低，由2001年的14.7%下降到2005年的9.5%，并取消所有的非关税措施，使保税区原有政策和功能优势逐步弱化。在此背景下，保税港区应运而生，兼具保税区、出口加工区、保税物流园区的各项功能政策，成为中国进一步深化改革、扩大开放、带动区域发展的试验基地。从2005年设立首个保税港区以来，中国已建设有15个保税港区，向国际先进的自由港、自由贸易区迈出了积极的一步。
自由贸易试验区以制度改革创新促进新一轮对外开放。自由贸易试验区定位为“制度创新的高地”，通过贸易投资管理体制创新、扩大服务业开放、金融制度创新、政府管理体制创新等多个层面的改革，推动我国对外开放由商品和要素流动型开放向规则等制度型开放转变，为我国深度融入国际经贸活动、参与国际经贸治理提供实践支撑。自2013年以来，我国已批准设立了12个自由贸易试验区，围绕制度创新形成了一批可复制可推广的改革成果，如国际贸易“单一窗口”、企业专属网页政务服务新模式、以信用风险分类为依托的市场监管制度、投资管理体制改革“四个一”、企业简易注销等，这些制度创新成果进一步释放了改革红利，成为全国各地在新时期扩大对外开放的标杆。
自贸港作为自贸区的升级版，旨在建设全球开放水平最高的特殊经济功能区。自由贸易港指设在一国（或地区）境内关外、货物资金人员进出自由、绝大多数商品免征关税的特定区域，是目前全球开放水平最高的特殊经济功能区。自贸港的本质是在现有自贸区基础上对标国际最高水平，探索实施全面接轨国际通行的金融、外汇、投资和出入境管理制度，建立权责统一、集约高效、安全可控的管理体制机制。与自贸区相比，自贸港的“升级”体现在两个方面：一是便利化与自由化程度更高，自贸区侧重于货物流通开放，而自贸港是全方位开放，包括货物流通、货币流通、人员流通、信息流通以及法律和监管等方面的全方位改革；二是自贸港允许开展离岸贸易，在离岸贸易基础上进一步开放高端服务业，发展离岸金融等相关业务。
二、新加坡自贸港建设历程
新加坡国土面积小、资源匮乏，一直致力于发展外向型经济。由于凭借优越的地理位置建设自由贸易港，新加坡已成为世界重要的航运中心、贸易中心和全球第四大金融中心。
从发展历程来看，新加坡自贸港的建设主要经历了四个阶段：
一是进口替代促进制造业起步（1959-1966年）。1959年起，新加坡颁布一系列政策促进本国工业发展。例如，颁布《生产控制法令》限制特定商品生产的企业数量以避免其他国家企业与本土企业的竞争；颁布《新兴工业法令》和《工业扩张法令》，吸引面向国内市场的国内外企业在新加坡落地和发展，为落地企业减免所得税。此外，成立新加坡经济发展局培育新产业，建立发展了多个工业园区，并在园区内建设基础设施和标准厂房。
二是出口导向发展劳动密集型产业（1966-1972年）。为促进纺织、服装、家具、日用家电、船舶修理等劳动密集型产业发展，新加坡政府于1967年出台出口激励政策，对大型投资所获的出口利润给予5-10年高达90%的减免税优惠。此外，出台《经济扩张奖励法》，将符合法令规定的出口生产商公司所得税从40%大幅削减至4%，且优惠长达15年。在有力的政策刺激之下，1968-1970年间，新加坡制造业从业人员数量增加60%，化工和石油产品产值增加87%，电子和及其设备产值增加7倍以上。
三是吸引外资发展技术密集型产业（1972-1989年）。随着信息技术催动下第三次工业革命的爆发，新加坡的经济发展政策转向支持包括计算机、电子设备、机器和制药业等技术密集型产业。首先，制定政策吸引国外高科技产业的企业落户，高科技行业的外国投资在新加坡可享受长达5年的免税期；第二，新加坡经济发展局与外资跨国企业联合创办培训中心，通过提高技术工人技能促进本土产业升级。
四是转型升级发展现代服务业（1989年至今）。由于中国及东南亚国家劳动密集型出口制造业快速发展，新加坡外向型经济受到打击，政府及时调整经济发展战略，确定优先发展物流业、金融业、商贸业、交通通讯等现代服务业。进入20世纪90年代后，新加坡将服务经济的知识化和信息化作为核心竞争力重点培育，并成立了一个服务业总体推进机构，及时监测和解决服务业发展中存在的问题，并通过一系列产业政策和扶持行为引导和强化现代服务业发展。其中较为典型的举措是集聚国际著名金融机构、跨国公司、国际组织总部等机构，发展总部经济和国际金融，从而逐步将新加坡打造成国际航运中心、国际贸易中心、国际金融中心及国际旅游会议中心。
三、新加坡自贸港发展的主要经验
（一）五大维度力促经贸自由开放
一是投资自由。一方面，新加坡对企业的经营范围没有限制，鼓励企业对外投资。另一方面，除国防相关行业和个别特殊行业外，新加坡对外资进入没有行业限制，除进入金融、保险、证券等特殊领域需向主管部门备案外，商业、外贸、租赁、营销、电信等市场完全开放。
二是金融自由。新加坡全面取消了外汇管制，实行汇兑自由，资金可自由流入流出。企业在新加坡一般可开立新元、美元、港币、欧元、澳元等账户，可自由决定结算货币种类；企业利润汇出新加坡无限制条件也无需缴纳特定税费，外资企业只需按照银行要求提供相关文件，即可在新加坡自由开立银行账户；外资企业也可向新加坡本地银行、外资银行或者其他金融机构申请融资业务。
三是超低关税。除酒类、烟草(含卷烟)、石油、机动车以外，新加坡对所有进口商品免征关税。此外，为便利港口贸易与航运业的发展，新加坡对国际运输服务和与进出口相关的运输服务、货物装卸、搬运、保险等服务都实施零税率。
四是贸易自由。新加坡采取货物进出自由政策，除危险品、武器、药品和化妆品等4类特殊货物和针对特定地区的进出口需要申请许可证外，其他商品均实行自由贸易政策，绝大多数货物的进出口无配额限制。同时，新加坡的企业只需在会计与企业管理局注册，并向新加坡关税局免费申请中央注册号码，即可开展进出口和转运业务，实现了贸易经营的主体自由化。
五是自然人流动自由。新加坡公民前往全球100多个国家可享受免签证待遇。新加坡工作签证种类较多，无论是从事高端研发、管理工作的“金领”阶层，还是低端蓝领工人，都可以根据自身学历、技能水平获取不同的签证。新加坡制定了《外国人力雇佣法案》，对外籍工人实行配额制度，不同行业有不同的配额，如制造业和服务业分别为60%和45%。
（二）三大举措推动港口治理创新
一是构建多方共管的现代化港口管理体制。过去，新加坡对大多数码头及其港口设施、仓储设施等实行国有制，由1964年成立的国家交通部下属的港务局所有。1996年新加坡进行政企分离的港口管理体制改革，将港务局重组为新加坡海事港务局和新加坡PSA有限公司（2003年更名为PSA国际港务集团），将港口管理和经营职能分开。其中，海事港务局隶属于新加坡交通部，负责港口管理，处理港口和海事方面管制和技术问题；港务集团负责港口生产和经营，承担港口投资和经营管理职能。同时，港务集团进行了股份制改革和私有化，拥有域外投资经营权，在全球范围内抢占集装箱运输市场。
随后，新加坡将股份制改革和私有化逐步推广到其他领域，如樟宜机场自由贸易区和裕廊港口自贸区分别由樟宜机场集团和裕廊海港私人有限公司经营，作为民营企业代替政府行使管理经营权，定期向政府有关部门汇报工作。
这种由政府、国有企业和私人企业共同管理的港口管理模式打破了由国家或政府单一主体管理港口的传统模式，尽量减少政府直接参与港口经营运作；国企的民营化改革增强了企业的市场化意识，降低经营成本，提高经营效率，并且扩大了海外投资，巩固了新加坡港在国际航运中的优势地位。
二是搭建电子化公共信息平台。作为国际航运中心，新加坡高度重视先进电子技术在港口管理、物流行业中的运用，对港口信息平台投资已达数亿新元。新加坡港的港口调度、计划、日常业务、船只进出港指挥、安全航运等均大量采用电子信息技术和自动化设备，物流涉及的多个环节实现无纸化和自动化。
除海关统一使用的贸易网（Trade Net）外，还设有港口网（PortNet）、裕廊港口网站（Jurong Port Online）、海事网（Marinet）、空运货物社群网络（Cargo Community Network）等一系列电子窗口，以及用于码头作业协调、整合的计算机综合码头作业系统( CITOS: Computer Intergrated Terminal Operation System) 、用于配合货柜号码识别系统的畅通无阻闸门系统( Flow Through) 等，为自贸港区内企业提供公共服务。目前，新加坡有超过350个应用系统处理港埠管理、规划与作业，大大提高了港口运行效率与现代化水平。
三是注重技术创新与服务模式创新相结合。一方面，鼓励通过开放式创新与创业孵化不断升级物流系统。港务集团下设风险投资公司PSA unboxed，专门负责投资对PSA和集装箱物流行业有战略性价值的创业团队。PSA unboxed旨在采用技术孵化方式，通过协同物流科技与贸易和金融科技解决方案，简化全球供应链的物流，提高国际贸易效率，且有更好的可见性和安全性，为集装箱物流行业利益相关者创造价值。
此外，新加坡港务集团与IBM公司开展了以区块链技术为基础的供应链网络业务创新研究，主要解决多主体数据重复录入和验证效率低下的问题，增强数据安全性、真实性，形成多主体分布式记账、信息实时更新、互联机制，保证效率与安全；此外在单一窗口建设方面，利用区块链技术在不移动数据所有权基础上，实现信息实施共享，甚至是跨国共享。
专栏：港务集团集装箱物流行业技术孵化项目
PSA unboxed投资1亿新币打造了应用创新实验室，包括两个坐落于巴西班让码头的集装箱泊位，为全球范围内集装箱物流行业领域的创业公司提供解决方案实验场所。目前，PSA unboxed在全球召集关于“集装箱港口4.0”的技术解决方案，旨在建立高度连接的港口网络，通过数据分析和人工智能技术提升集装化货物流转效率，指引PSA 在全球的集装箱码头逐步采用自动化和电子化技术。该项目包括六个核心：一个连接港口和航运企业的社区、智能设备和系统、先发制人的健康安全保安整体管理分析工具、可持续性和污染减排、数据驱动效率提升、自动化集装箱处理和运输设备的整合。
截止目前，PSA unboxed已经投资了“货物电子市场”Hakovo、“下一代港口自动导向车方案”Autosense AGV、美国物流规划公司ClearMetal三个项目。
另一方面，积极推广“网约”集装箱货车、无人驾驶等新模式。“网约”集装箱货车通过连接港口、运输卡车和顾客三方的B2B在线平台，为过境新加坡的顾客提供“按需叫卡车”服务，解决了过去客户与运输公司单线联系时由于业务忙碌出现的货物运输延期、价格上涨等问题。网约卡车采用物联网解决方案，使陆地上集装箱运输动态实时可查，通过智能调度计算，在传统运输量“高峰期”和“低谷期”之间充分利用平台运输车辆，确保运输车队的人力物力资源最优化安排，为客户提供高效便捷的集装箱按需运输服务。
此外，新加坡港口通过无人驾驶卡车队列系统解决卡车司机短缺问题，只需要在第一辆卡车安排一名司机，其余卡车将自动按照前列卡车的运行轨迹驾驶，将集装箱从一个港口码头运输到另一个码头。
四、从新加坡自贸港得到的启示
从新加坡自贸港的经验来看，一个自贸港的建设与发展离不开三大条件：全面开放的制度、有力支撑的产业和畅通无阻的设施。
首先，开放的制度是前提，包括金融的、市场的、税收的、货物的、人员的等等，只有放开了制度才可能产生经贸的流量，这从过去的经验可以证明。其次，发达的产业是基础，早期的新加坡没有自己的产业，主要依托的是东方和西方两头的产业和市场，而随着本土产业的崛起，自贸港才具有了国际一流水平的基础设施和优质服务。我国的自贸港建设需要更多依靠当地的、腹地的产业和市场与国际市场、国外产业之间形成互动，港只是个窗口，而根在于实体经济。最后，要有能够承载巨大货物流、信息流的现代化软硬件设施，这就涉及具体的管理模式、硬件配套、新型技术等。
未来，中国特色的自由贸易港应如何发力这三大条件的创造，不断提升建设与发展水平何建设，留待后续文章做深入探讨。