课题组：徐苏涛、冯凡缨、傅萌、于静怡、冶小梅。

伴随我国整体发展从低收入国家向中高收入国家迈进、从工业化后期逐步向后工业时代转变，我国加快从高速度增长转向高质量发展。在以往发展模式与发展条件下，存在“转方式、调结构、稳增长”的三元悖论，也就是三个政策目标中往往只能同时实现两个。在新时代条件下，能否打破“转方式、调结构、稳增长”三元悖论，转而通过“转方式、调结构、稳增长”三位一体，实现以高质量发展带动高速度增长，需要追寻新的可能、达成新的共识、探索新的路径。

1 重新认识发展的含义

1.1 发展才是硬道理，增长亦是硬任务

在经济学发展早期阶段，“经济增长（Economic Growth）”和“经济发展（Economic Development）”经常作为同一个概念混用。随着经济社会发展与国民经济管理实践加深，尤其是上个世纪70年代，两者之间的联系和区别一度成为经济学界激烈争论的焦点，“经济发展”才由“经济增长”概念逐步扩展，成为一个重要的概念与政策目标。此后，变资源消费、规模扩张、环境破坏型的“经济增长方式”，为资源节约型、内涵扩张型、环境友好型的可持续“经济发展道路”，逐步成为全球各界共识。

简而言之，增长与发展的关系，类同于量变与质变、量级与能级的关系。一般而言，只有量变到一定程度才能有质变，而唯有发生质变才能将量级上升为能级。这其中，没有速度就没有规模，没有数量就很难有进一步的质量，没有质量就没有能量。在经济学语境中，经济增长未必就能带来经济发展，但没有经济增长肯定不会有经济发展；与此同时，经济发展往往呈现马太效应，即发展得快的地区和领域，往往会发展得更快，而发展得慢的地区和领域，则会发展得更慢。

中国在改革开放初期，产生了一个意味深长的著名论断，那就是“发展才是硬道理”。“发展才是硬道理”就是要通过发展来转移矛盾、化解冲突、解决问题。尽管在不同时代形成了不同的发展理念、发展思想，但对于一个地区、城市各方面的具体化要求，表现为国民生产总值（或国内生产总值）的增加，再具体化则为人均国民生产总值（或人均国内生产总值）的增加。时值今日，我们要强调“发展才是硬道理，增长亦是硬任务”。没有足够的、充分的国民财富增加，就难以支撑经济社会的发展。

1.2 发展是出发点着力点落脚点的统一

在政治语境中，很多时候讲发展理念、发展方式、发展目标；在商业语境中，很多时候讲想法、打法、目标；在其它语境中，很多时候讲出发点、着力点、落脚点。如果说“增长”更像个目标的概念，那么“发展”既是想法、导向或出发点，也是目标、结果、落脚点，更是打法、过程和着力点。

一是用“发展导向”更好地理解“发展的出发点”。很多现实主义者认为问题导向最重要，很多现实的理想主义者认为发展导向更重要。但中国改革开放第一个四十年的实践证明，只有系统性地发展谋划、发展运作与发展行动，而非搭上系统性增长的便车、或者逐个解决剪不断理还乱的实际问题，才能实现长期可持续的发展，或引领发展。发展导向就是抓住最新机会、把握最新趋势、掌握最新方式、瞄准最新方向、激发最新动力，解决最新问题、破解新旧矛盾、完成时代任务。

二是用“发展过程”更好地理解“发展的着力点”。如果说经济增长是依赖于生产函数的“投入-产出”，那么经济发展则是生态系统的“输入-输出”。这个生态系统，核心强调的是经济的智力条件、技术构成、组织方式、资源配置、制度结构五者的有机结合、循环闭环、自组织自成长。这个发展的“黑匣子”已不是技术、人力、土地、资本等要素之间的数学函数关系，而是智力、技术、组织、资源、制度之间的生态演化关系。

三是用“发展结构”更好地理解“发展的落脚点”。只有产生结构性变化的增长才能称之为发展；同样，经济发展还需体现出经济内在结构的重构和演进。在农业社会，通过物质资源要素投入、劳动力要素投入就能创造出更多物质财富，土地资源开发利用加上人口资源增长，就可以带来农业产量增加；在商业社会，农产品有了剩余之后，劳动力资源有了转移可能，货币资本随之产生并发挥作用；在工业社会，伴随机器大工业资本投入发挥了作用，工业的地位和作用越来越大；再后来，随着技术进步、创新能力提高，产业结构、专业领域逐步被拓展。

对于广大发展中国家或新兴经济体而言，所谓“中等收入陷阱”，就是历经一定初级的工业化之后，由于没有产生新结构（产业结构、动力结构、技术构成、治理结构等）及新动能（新思想、新技术、新模式、新产业等），以往的要素驱动、投资驱动呈现出边际收益递减，进而产生缺口。从这个意义上，发展就是通过结构性谋划、结构性变革产生结构性重构，是出发点、着力点、落脚点的高度统一。

1.3 发展经济学需要让位于经济发展学

某种意义上，“发展经济学”有些名不副实，更应该研究的是“经济发展学”。很多时候发展经济学对发展谋划、发展运作、发展行动几乎没有多少解释力、判断力和指导性，只有经济发展学才具有应用价值。如果说，发展经济学是一门研究经济的学问，强调的是如何看待经济发展、如何发展经济，属于经济管理范畴。那么，经济发展学是促进经济发展的领导艺术、方法与技术，突出的是如何通过发展经济实现发展，属于发展战略范畴。

具体来说，经济发展学的基本逻辑有四方面：一是有多大不足就有多大发展空间。也就是说，有多大的落后差距、贫穷困难、不均衡不协调，就有多大的发展空间；只要抓住机会、不走弯路、集中精力、激发活力，就不可能发展不起来。二是发展导向相比问题导向更重要。也就是说，并非“头疼医头脚疼医脚”地一个个解决问题、化解冲突与矛盾，而是通过系统性、结构性、全面性的发展来标本兼治地转移矛盾、化解冲突、解决问题。三是结构性矛盾就需要结构性变革。也就是说，通过对经济的智力条件、技术构成、组织方式、资源配置、制度结构五个方面进行结构性优化，提高生产效率效益，进而解决相应的经济社会问题。四是创业创新的行动力胜于理论模型的解释力。也就是说，能够创造历史的永远是创业者型的、企业家型的，单纯做研究分析和经验解释的不过是“躲进小楼成一统”的跟班或“事后诸葛亮”；同时，相对于量化的预测，更需要有战略感方向感的预判。

对于中国长期增长的预期并非是过于乐观，而是有若干简而易懂、显而易见的事实摆在眼前。如我们还有很多地区很多人口的月均工资不到2000，各种现代化的发展阶段还比较初级，改革、开放、创新带来“破旧”的红利虽已经有了，但“立新”的红利还远远没有释放，后发的新兴大国长期投资、空间换时间的优势有增无减等等。在经济发展与发展经济面前，视野、语境、行动最重要。视野决定洞见，视野越宽战略越窄，视野越远洞见越深；语境决定段位，语言即思维，想法决定做法，做法决定价值；行动决定成效，心动即行，边干边想边看，Do、Think、Test一体。

1.4 经济发展学需要全新的认识方法论

很多时候无论是研究一个国家、地区，还是研究一个产业、企业等，往往会出现如下不同的误区：一是没有数据就没法做研究，并不知道我们所需要的是战略直感的逻辑表达；二是不全面了解就没法得出判断，并不知道战略研究的核心是在有限信息中得出合理判断；三是除了大判断之外都是不可知论，缺乏在系统研究之下到底如何实现历史联系与发展逻辑的拼图；四是是否所有判断都需要历史或时间来检验，事实上很多事物的发展或事态的进展，不是靠试错出现的而是注定的。

就认识论而言，任何一个国家、地区、企业或个人，能做多大的事，取决于他的见识。这种见识的段位，从低到高分别是：瞎见——看到也不知道，识见——看见了才知道，知见——知道了才看见，行见——经历了才知道，洞见——看到看不到的，彻悟——从渐悟顿悟到神通。任何事物的发展往往是非逻辑的、五彩缤纷和丰富多彩的，遵循一定的发展规律但并非遵循一成不变、通道阻塞的程式，也正是重而不要的元素与要而不重的元素相结合，要么以偶然性揭示必然性，要么迅速实现新陈代谢或新旧动能转换。

简而言之，任何事物发展的大方向，一定不是“面”上的大数据决定的，而是“根”上的大内核、“行”上的大历史、“知”上的大趋势决定的。尽管大数据思维即是战略方向感的数据化表达，能够从碎片中找到体系中没有的需求、从非结构化中找到结构中没有的灵感、从长尾中找到鳌头中没有的鲜活、从分布（众）式中找到中心化没有的海量。但任何数据都是表征、结果或生产要素，而不是结论、原因或生产方式。过度依赖数据、实证、逻辑、案例等的研究，尤其是战略研究，几乎都是没有思想引领、战略直感、超然洞见、拼图推演的典型体现。

也就是说，事物的发展往往是在一定的内核条件下，由大历史大趋势所决定使然。这种“内核”就是任何事物的基因、个性或特殊性，有什么样的基因、个性或特殊性，决定能做多大、走多远、跳多高、跑多快，但也注定有什么病。这种“大历史”，也就是任何事物的过去式、现在式以及未来式，只有看他走过了什么路、到了什么发展阶段、出现了什么病，才能知道究竟应该破什么题、下一步走什么路。这种“大趋势”，也就是在事物发展内在规律与外部形势中的方向感，只有通晓迎来了什么风，才能决定走向何方。

因而，在认识方法论上可有如下创新：一是定性问题的数量表达，不是依赖数据得出结论，而是先有了独立思考的结论后寻找数据支撑；二是理论导向的实证研究，既不总是“少谈主义多解决问题”，也不是通过理论的理论、文献的文献，而是带有理论思考的实证研究；三是战略直感的逻辑表达，不是通过逻辑推理与演绎得出方向及结论，而是带着预演与直感做出应有的选择，进而予以逻辑化结构化的支撑与表达；四是系统研究的逻辑拼图，综合考虑这个事物具有什么特殊性、走过了什么路、迎来了什么风、究竟有什么病、到底破什么题，最后形成具有解释力的逻辑与操作性的解决方案；五是发展导向的逆向推演，正如“不谋全局者，不足以谋一域；不谋万世者，不足以谋一时”一样，但并非单纯用全局与万世的视角来谋划一域或一时，而是用全局与万世可能的格局、态势、结果、阶段等来谋划一域或一时，也就是用未来的答案来解决当前的问题，而不是解决当前的问题以期待有好的未来。

1.5 核心是谋划性、方位感以及行动力

在发展面前，往往要避免三大缺憾：一是不可知论地迷局或识局。很多事物在很多时候的发展并非外部因素、偶然因素、外生变量、外来力量决定的，而是大历史大趋势大规律决定的。无论是对外部形势研判，还是内部现状诊断，都不能因为旧事物大于新事物、旧动能断崖式塌陷大于新动能爆发式成长而出现误判或误读。不能只知“百年未有之大变局”的其然，还要知其所以然——到底是什么样的局、究竟变在哪里，否则就没有战略自信。二是不知所措地错位或缺位。美国贸易保护主义之后，中国在世界老二的位置上闷声发财一去不复返了，我们不仅需要秉持新一轮“入世”的心态倒逼我们的发展模式转变，还需要考虑我们同世界经济究竟保持一个什么样的关系，更需要考虑当今世界究竟需要一个怎样的中国。这些事并非仅仅是政府的事、中央政府的事，大家都需要在新一轮创新全球化、新一轮产业技术革命、新一轮改革开放、新一轮经济地理重塑、新一轮全球治理重构中，抢占先机、再造优势、化险为夷。三是不假思索地裹动或躁动。如果缺乏谋划或者方位感不够，但又不闲着，要么就是自己套牢自己地“蠢蠢欲动”，要么就是急忙火促地躁动。这种裹动或躁动，有的是政府政策上的、有的是资源配置上的、有的是产业规制上的、有的是企业行动上的。我们的下行压力中最大的成分一定不是来自于外患，而是来自于没有谋划、没有方位以及没有活力的行动。

在未来发展过程中，不光要谋划好“局”，还要厘定好“位”，更要释放好“行”。如何拿捏局、位、行是关键，谋划性、方位感与行动力则是核心。

这种谋划性，就是做好大周期的破局、中周期的布局、小周期的谋局。这个“破局”，就是微观的企业战略、中观的区域战略/产业战略、宏观的国家战略，都需要服务于中国的全球战略，抢占新一轮发展战略制高点、发展主动权、发展主导权。这个“布局”，就是从第一次“入世”以来的出口导向的外向型工业经济发展模式，系统转换到第二次“入世”以后的开放型创新经济发展模式。这个“谋局”，就是伴随从高速度增长到高质量发展、从增量剧增到存量聚变、从重宏观到重微观、从推拉并举到生态赋能、从开放倒逼改革到开放即改革，积极探索高质量发展带动高质量增长、旧动能重塑带动新动能培育、微观长效活力带动宏观根深叶茂、创新生态经营加持营商环境改造、深化改革带动扩大开放的发展新格局。

这种方位感，就是做好长远期的抢位、中长期的站位、近中期的补位。这个“抢位”，更多是立足内部基础与发展要求抓外部战略机遇，借助新一轮产业技术革命、新一轮经济全球化、新一轮区域经济一体化、新一轮经济地理位移、新一轮全球治理重构等时代际遇抢占先机。这个“站位”，更多的是面向外部形势与环境落实新一轮发展要求，在新时代经济社会转型、新一轮高质量发展、新一轮城市群发展、新一轮扩大开放、新一轮结构改革等战略要求下高质量发展。这个“补位”，就是坚持发展导向带动问题导向，系统性、结构性地解决问题、转化矛盾，稳住增长速度与提升发展质量。

这种行动力，就是做好中国梦的心动、新时代的触动、高质量的感动。这个“心动”，就是秉持“幸福是奋斗出来的”，心动即行，在“百年未有之大变局”下加快实现“中国梦”。这个“触动”，就是秉持“万众一心加油干”，行则必果，拥抱新时代、拥抱新一轮改革开放。这个“感动”，就是只争朝夕，果则必胜。

2 如何理解高质量发展

十九大后的首次中央经济工作会议明确提出我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，“推动高质量发展”成为新时代重要的发展目标和发展导向。但对于“推动高质量发展”，还存在诸多理论上、实践上的误区或盲区，需要有新认识新路径。

2.1 发展形势：形势趋势转换

在高质量发展新时代，经济发展规律变了、社会发展阶段变了、国家发展要求变了、质量治理体系变了。一是经济发展规律变了。核心是在新一轮科技革命与产业变革条件下，产业技术生命周期变得越来越短，而且产业价值链运动规律从过去的产业分解、融合到新业态出现，到产业的分解、融合、跨界。二是社会发展阶段变了。核心是我国在加快从工业化中后期向后工业化时代转变过程中，政策导向从注重速度体量到追求体质增效。“发展是硬道理”，对于这个发展目前的理解应该是有质量的发展、以质量和效益为中心。三是国家发展要求变了。在新的历史条件下，这个发展要求是从促进优先发展、或者效率优先到追求全面发展。十八大以来，党和国家加快以“四个全面”战略布局统筹改革开放经济社会发展，全面促进物质文明、社会文明、生态文明、政治文明、精神文明“五位一体”有机发展。四是质量治理体系变了。核心是围绕提高质量治理能力，需要从过去的“小质监”到目前的“大质管”。不仅是进一步提升产品、服务、工程等微观质量，加快微观层面的质量升级和创新，还要建立大质量发展观，加快从政府“主抓主推”向全民“共建共享”转变，形成政府监管、市场调节、企业主体、行业自律和社会参与的大质量工作格局。

2.2 发展核心：发展模式转换

在改革开放第一个四十年，我国创造了世界经济增长史上最大跨度、最大体量、最大影响的高速增长，不仅通过市场化改革提升了资源配置效率，还通过向全球开放融入了世界经济体系。在这个发展历程中，我国主要依靠廉价劳动力形成人口红利和城镇化进程中的土地红利等“要素驱动”，以及宽松货币和财政政策所形成的“投资驱动”，在贸易部门的带动下将农村剩余劳动力转移到生产制造部门，完成了外向型工业经济体系的建立以及原始积累，形成了“五低四高”（低成本、低技术、低价格、低利润、低端市场；高能耗、高物耗、高污染、高排放）的传统工业化模式。

尽管我们在短时间内发展成为世界第二大经济体，但付出了巨大代价。不仅是经济发展大而不强、快而不优以及核心技术受制于人、全球价值链受制于人，还存在特大城市房价高企、土地资源严重浪费、“三留人口”及农村空心化等问题，亦存在产能过剩、房市泡沫、政府债务风险、低效投资、过高环境成本和大量货币投放等诸多负面效应，迫切要从依赖廉价要素投入和货币财政刺激转为依赖创新和技术进步取胜。而这种发展模式系统转换的目标模式，就是从以往的传统工业化的“五低四高”向新经济道路的“五低四高”（低成本、低物耗、低能耗、低污染、低排放；高端、高效、高附加值、高价值链环节）方向转变，并在全球经济分工与产业格局中抢占制高点、把握主导权、掌握主动权。从这个意义上，“高质量发展”的核心，是从要素驱动、投资驱动意义上的外延增长、外生增长向创新驱动意义上的内生发展、内涵发展层级跃升，就是从外向型工业经济发展模式向开放型创新经济发展体制方向转变。

2.3 发展动力：新旧动能转换

现在大家都在讲“新旧动能转化”，一个问题是究竟为什么讲新旧动能转换，另一个问题是究竟如何新旧动能转换。

关于第一个问题，这就像传统产业转型升级一样，只要在原来的发展基因、产业边界、技术锁定及路径依赖条件下，在既定的技术生命周期上是很难转、很难升的。只有通过开放性的链接、嫁接、对接，才有可能在下一代或全新的生命周期上实现基因突变、弯道超车、奇点爆发，以增量培育盘活带动存量提升。

关于第二个问题，核心是“加、减、乘、除”。这个“加法”，主要是新企业梯队与新的产业结构，其中包含着新思想、新技术、新业态、新模式等等。这个新企业梯队，就是将“小微-规上/骨干-龙头企业”转化为“新业态创业-高成长企业（瞪羚）/高新技术企业-（潜在）独角兽企业-高技术大公司”，核心是推进创业高端化、企业高新化、瞪羚公众化、大企业平台化。这个新产业结构，就是从抓高新技术产业、战略新兴产业到抓未来产业、抓三维产业，核心是通过增量培育抢占产业发展制高点、主导权与主动权。这个“减法”，基本上可以理解为供给侧结构改革中的“三去一降一补”政策，即去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板五大任务。这个“乘法”，主要是强调政、产、学、研、金、介、用等各类创新主体在开放式创新过程中，形成创新生态并由之产生的赋能效应，核心是从创新有所可依的创新体系及条件平台建设、到让各类创新资源高效对接及开放循环的创新网络、再到创新无所不在的创新空气。这个“除法”，就是产业价值运动规律以及产业生态上讲的产业跨界融合，核心是从各次产业内的技术融合、产品融合、业务融合等，到各次产业前后、上下、左右的跨界融合，打破产业界限、企业边界以及商业疆域。

2.4 发展主线：生产方式转变

如果说新旧动能转换解决的是创新主体的问题，那么生产方式转变则是解决发展方式转换根本的发展主线问题。过去我们整天嚷嚷发展方式转变，之所以效果不好，主要是没有从微观的生产方式来看待发展方式的转变。所谓“发展”，其本质就是通过生产方式优化提高了利润空间、生产效率而产生的创新增值。当前，全球科技革命与产业变革同中国的产业优化升级历史性交汇，对于新时代的生产方式，要从两个层面去认识。过去的产业技术革命都是生产方式从供给端向需求端正向决定生活方式，这一轮的产业技术革命则是生活方式从消费端反向决定生产方式，以及新一代信息技术、其他前沿技术与先进制造的结合；工业经济时代的生产方式以生产、供给为本位的“以产定销”，而新经济时代的生产方式是“以销定产”、强调消费端、市场端、需求端、应用端的反向资源配置。

基于以上的判断，未来主流的生产方式即为“需求反导+数据驱动+平台赋能+智能终端+服务场景+敏捷供应”。“需求反导”，涉及到为什么要与信息经济、互联网结合，就是为了打破企业封闭的IT系统，将外部的生态环境、伙伴的共同成长与内部的资源配置充分结合；“数据驱动”在生产方式重构中作为“神经”的地位基本都形成共识了，核心是数据资产的沉淀累积、数据技术的运用以及数据能量的发酵发力；“平台赋能”强调的是平台企业、平台经济在整个生产方式转变过程中成为创新生态的枢纽，代表的是去大企业中心化（大规模制造）与再平台经济中心化（链接上下游、买卖方、供需端）的过程；“智能终端”强调的是智能化嵌入到各类工具性、应用性的终端，并讲这种智能终端与后台紧密结合；“服务场景”不仅体现的是制造业服务化、服务业制造化以及产品即服务、制造即服务，还体现了从产品到服务及其在不同应用场景的结合；“敏捷供应”则是生产供应快、销售渠道端、交易成本低，现在新技术、新业态、新产业层出不穷，唯一不变的就是越变越快。

2.5 发展结构：组织方式转变

为什么要强调组织方式？这不仅仅是涉及到政府、市场与企业在治理结构、治理能力上的关系与水平，还涉及到从有组织到自组织的层级跨越。在过去发展过程中，我们都讲选手、推手和拉手，这其中企业是经济发展的选手，市场是经济发展的拉手，政府是经济发展的推手。但在新经济新时代的今天，我们讲的是搭建平台、开放赛道、产生赛手。这其中，政府这个以往的推手更多的要去搭建平台、去做局，市场这个以往的拉手要更加放开、充满无数可能的成功渠道，而企业这个以往的被动性选手要成为主动性的赛手。应该说，高质量的发展一定是自组织、自成长的爆发式成长。所以在高质量发展过程中，一是要强化新经济生态的“永动机”，就是要强调经济发展、产业发展、增量经济是内生自生的、自组织自成长的、闭环的循环的、自动发展自动修复的；二是提升海量流量转化为奇点爆发的能力，核心将真正具有创新资源及产业要素的创新源头、创业源头、产业源头转化为平台化的创新生态建设者，进而将海量的流量，也就是创业、企业转化为爆发式成长，也就是我们常说的自上而下的服务与自下而上的企业相结合；三是建设创新型服务政府，从事第二方公共服务的服务型政府已经过时了，更加需要从第二方精准公共服务提供商、到第三方创新服务集成商、再到第四方新兴产业组织者。

2.6 发展保障：全面质量管理

各种发展或增长，最终要取决于“指挥棒”的问题。重视GDP考核，其结果自然是经济高速增长；但如果强调全面发展，就要强调一个国家与地区的全面质量管理。十八大以来，党和国家加快以“四个全面”战略布局统筹改革开放经济社会发展，并提出了“创新、协调、绿色、开放、共享”的五大发展理念，全面促进物质文明、社会文明、生态文明、政治文明、精神文明“五位一体”有机发展。五大发展理念与五个文明建设几乎是一一对应或者环环相扣。在新时代条件下，在经济建设领域要强调创新，在社会发展方面要强调共享，在生态文明建设方面要强调绿色，在城乡发展方面要强调协调，在公共治理等方面要强调开放。强调时代要求与社会需求相结合、问题导向与发展导向相结合、绩效评价与政策评价相结合、普适指标与特色指标相结合、小数据与大数据相结合；在评价方面上，强调经济、社会、城乡、生态和政府服务“五位一体”的综合考量。

3 高质量发展的新逻辑

3.1 新的发展逻辑

自21世纪以来的上一个发展周期，很多城市、园区迅速崛起，核心是抓住了工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化“五化协同”，其中最核心的是工业化、城镇化。在工业化方面，尤其伴随中国入世，很多城市或园区，通过承接国际产业梯度转移，加快建立出口导向型的外向型工业经济，围绕国际产业价值链从低端向高端环节攀升。在城市化方面，将政府的土地财政、平台公司的基础设施与服务配套、房地产公司的大兴土木与钢筋混凝土有机结合，加速了要素驱动与投资驱动，并让土地价格成为全社会产业要素与创新资源的基准。与此同时，信息化降低了社会交易成本、提高了生产效率；市场化提高了资源配置效率、激发了民营发展活力；国际化则是内向的市场换技术、外向的中国制造走向全球。

在此逻辑条件下，很多城市的发展模式是城市发展模式与经济发展模式协同，对于园区而言则叫做“产城融合发展”，逐步从空间形态开发走向功能开发，促进城市功能与产业功能相结合。伴随很多园区、城市的城市功能日益突出，城市管理与社会事务逐步增加，开发园区与行政区趋同，城市发展走向都市圈与城市群，甚至还出现了全域创新城市。与此同时，产业功能则是伴随城市功能提升，不仅要走向中高端，还要形成“两头在内，中间在外”的发展模式。于是，就出现了速度与质量、效率与效益、量级与能级之间的问题及矛盾。

这其中，最大的变化是产业规律、企业规律、创新规律、城市规律以及开放形势的变化，而相应的发展逻辑也要随之改变。从产业发展规律来看，产业价值运动从产业分解融合到产业跨界融合，以往可以通过承接其中的产业梯度转移的“拿来主义”打造产业集群，实现产业价值链攀升，但在各次产业跨界融合下，更多的需要通过高端链接与高手过招，再通过高端辐射整合资源在本地实现高附加值，最终的全球产业价值网上配置资源、创造财富、分配财富。从企业规律来看，在以往的技术生命周期上企业呈现出滚动发展的逻辑，但在如今的技术生命周期上呈现出爆发增长的发展逻辑，线性增长让位于非线性增长。从创新规律来看，以往是从生产决定消费的逻辑下，是正向的、链式的创新，如今在消费决定生产的逻辑下，是反向资源配置的逆向创新、产业化研发与创业一体化的垂直创新。从城市发展规律来看，以往是城市发展模式与经济发展模式协同，强调产城融合；但如今则是城市发展模式、产业发展模式、创新发展模式的协同，强调城市功能、产业功能、创新功能在空间上有机结合。从开放形势上来看，以往可以市场换技术，现在则需要创新拿技术。

从以上意义上来看，在新的发展逻辑下，只有出现如下的新发展，才能引领新时代高质量发展：第一，最根本的是产生全新的生活生产方式。这一轮的新科技革命与产业变革相对于以往的产业技术革命，在于以往的是生产方式决定生活方式，如今则是生活方式决定生产方式，而且生产方式与生活方式紧密结合在一起。当前及未来我们要打破生产方式决定生活方式的逻辑，将生产方式与生活方式紧密结合在一起，形成“数据驱动+平台赋能+智能终端+场景服务+敏捷供应+社交生活”。第二，最直接的是产生新经济的产业创新体系。原来的经济体系是一二三产泾渭分明，产业体系都是僵化的统计学意义上的，未来的经济体系、产业体系不仅要打破一二三产的界限、产业与产业之间的界限，还要体现出新的经济形态与新的经济模式，更要形成自组织自成长、闭环循环、共生共荣、开放创新的产业生态。第三，产生新型的创新发展范式。也就是打破“基础设施-基础研究-应用研究-商业研究-转移转化-产业化”从生产到消费的正向链式创新，从市场、产业、消费的反向配置资源与逆向创新，将产业、商业、研究、开发于一体的垂直型的创业式创新。第四，形成新的治理结构。打破以往政府是推手、市场是拉手、企业是选手，而是政府搭建平台、开放市场赛道，让更多的企业成为自组织自成长的赛手，最终形成能够产生爆发增长的创新生态。

3.2 新的组织逻辑

在高增长发展阶段，很多城市或园区产业战略导向及组织动员机制往往是“大产业、大企业、大平台、大项目”。因为只有大才能快，只有规模才有速度。以至于很多地方政府把集聚大产业、构筑大平台、培育大企业、招引大项目作为推进经济社会发展的中心工作。在此背景下，很多城市或园区不仅形成了“五低四高”（低成本、低技术、低价格、低利润、低端市场；高能耗、高物耗、高污染、高排放）的工业化产业发展模式，还形成了“出口拉动、划地成园、招商引资、规模制造”的园区发展模式，以及要素驱动、投资驱动、外生发展、外延增长的创新发展范式。

在此发展过程中，政府也出现了自身的困惑，主要体现在如下方面：第一，无限的权力导致无限的责任，各种社会矛盾和问题最终都和政府算账；第二，政商关系处于两难困境，在一个体制杂交的新兴经济体、转型经济体中，企业往往感到与政府越来越有隔阂、有距离，而实际上处于经济高速发展、矛盾临界发展阶段的政府亦有自身的困惑、困境；第三，产业大破大立但政府的统计体系还在沿用计划经济时代工业经济的统计，以至于很多时候产业企业的群众都过河了，政府还在摸着石头；第四，产业跨界融合了但政府还在条块分割，跨地域、跨行政系统配置资源、整合资源具有较大的难度；第五，政绩考核周期与创新周期不相适应和不匹配。

在此背景下，“五化协同”逐步转化为五大发展理念的战略指引。以往的工业化、信息化，基本上体现为产业数字化，与“创新”相呼应；以往的城镇化，加速向城建都市化方向发展，主要与“协调”相呼应；以往的市场化，也就是政府、企业、市场、社会的关系，逐步向治理现代化方向发展，与“共享”相呼应；以往的国际化，逐步走向发展国际化，与“开放”相呼应；再加上生态绿色化，体现“绿色”发展理念。与此同时，在以往发展过程中，从国家到地方、从政府到企业，大家都在寻求从“推拉并举”型的发展结构及其发展机制，向“生态赋能”型的发展结构及其发展机制系统转换。

如上所言，在过去发展过程中，都讲选手、推手和拉手，这其中企业是经济发展的选手，市场是经济发展的拉手，政府是经济发展的推手。如今，一个国家或地区的发展，越来越强调经济发展、产业发展的内生性与自生性、自组织与自成长、闭环与循环的，则是“政府搭建平台、开放市场赛道、产生企业赛手”。这种转变，核心是对新经济创新生态及新时代组织动员机制的共识。

这种新经济创新生态并不是看不见、摸不着的，其基本特征如下：一是产业跨界融合，只有多个产业之间的跨界才能不断衍生全新的业态、发育全新的产业，突破产业界限、商业疆域、企业边界与技术锁定。二是企业互联融通，伴随产业链、创新链、资本链、服务链的互联互通，企业加速平台化、生态化，逐步形成你中有我、我中有你、共生共荣的竞合发展态势。三是资源要素聚合，更加强调这些创新资源及产业要素，在政、产、学、研、金、介、用等创新主体之间的高效对接及双向循环。四是空间服务耦合，如今更加强调产业功能、城市功能、创新功能在空间的耦合，以及在科、产、城等元素的有机结合。五是开放协同合作，不仅是“政产学研金介用”六位一体的开放式创新，还在于区域一体化、跨区域一体化、创新全球化背景下的高水平开放式协同创新。六是统分结合治理。在此背景下，以产业新体系、企业新梯队、要素新源头、服务新供给、开放新格局、发展新治理为代表的“新逻辑”，则成为重要的组织动员机制，体现了生态的开放、多元、活力、共赢、高效特点。

3.3 新的政策逻辑

多年前就有改革深水区的提法，但到目前还没有实质性进展，在新的政策逻辑下，到底是摸着石头过河，还是需要有顶层设计？到底是问题导向为主，还是以发展导向为主？到底是扶持性政策多，还是探索制度性政策？到底是坚持公共行政，还是趋向于公共治理？到底是锦上添花加持，还是雪中送炭地培育？到底是直接自己动手，还是第四方加第三方？到底是追求野蛮成长，还是机会加长期主义？在这些方面，需要有如下方面的抉择：

一是加快建立完善新经济制度。不是拘泥在一二三产之间，强调农业现代化、工业现代化以及现代服务业，而是在产业跨界融合之间寻找爆发点。探索建立完善“点、线、面”结合的新经济制度，破除制约自主创新与新兴产业发展的体制机制障碍，建立完善促进自主创新与新兴产业发展的政策体系，符合新经济形态与新经济模式发展规律的制度安排，带动以制度创新全面走向新经济。

二是坚持发展导向而非问题导向。强调发展是硬道理，不是“头疼医头、脚痛医脚”地一个个解决问题，而是抓住新的发展机会让长板更长地发展，通过发展系统性的解决相应的问题、转移有关矛盾。所以整个政策着力点，不仅仅满足于当前，更是要顺应未来、适应未来、引领未来。

三是建立符合创新规律的资源配置方式。以公共财政建设为核心，强化财政资本对产业资本、金融资本、社会资本的引导作用与杠杆作用，形成直接支持与间接支持相结合、事前支持与事后支持相结合、软性支持与硬性支持相结合、支持需求与支持供给相结合、形态服务与生态服务相结合、政策支持与制度支持相结合的政策体系。进一步将企业主导的市场资源配置、产业主导的全球资源配置、政府主导的跨行政系统配置资源相结合，提升自主创新资源配置能力。

四是形成新的社会治理结构。政府加快从经济建设型政府向创新建设政府方向转变、从公共行政型政府向从公共服务型政府方向转变，从社会控制到公共治理方向转变、从单向的管理到双向的互动转变，全面强化服务意识与创新能力。政府加快成为创新生态顶层设计者、建设者、维护者，加快从第二方科技行政服务向第三方创新服务集成、第四方新兴产业组织方向发展。

4 双高发展成为主旋律

4.1 发展诉求：高质量增长带动高速度发展

进入高质量发展新时代，城市发展最大的创新价值是在政策收紧、银根收紧、土地收紧、要素约束、环境约束、机制约束等条件下，如何将科技革命、产业变革与开放创新、民生福祉有机结合，将产业发展模式、城市发展模式与创新发展模式相结合，走出可持续高增长、集约型高质量的“双高”发展之路。以新经济发展模式及道路实现“双高”发展，将决定着改革开放后城市格局演变的新一轮洗礼。

一是结合时代际遇与区位特点，谋划城市发展的方位感。这种方位感，就是面临新一轮时代发展际遇的可能性、立足空间区位条件的可行性，抢国际的位、占国家的位、卡区域的位，谋划面向未来、面向发展的方向、方略、方法。不仅包含城市的定位与框架，还包括产业的定位与架构，不仅包含经济建设的顶层设计，还包括社会发展的顶层设计等。

二是结合城市类型与区域个性，运作城市发展的突破口。这种突破口，就是结合科教型城市、制造型城市、资源型城市、商贸型城市、农业型城市、枢纽型城市等城市类型，以及特定商业文化、创新能力以及发展氛围，立足区域个性拉长自身长板，建立独树一帜的新经济地理标志。核心是在全球产业版图、创新地图上，具有更加突出的个性与地标，探索出新的爆发点与全新的增长方式。

三是结合发展阶段与发展要求，打好城市发展的组合拳。这种组合拳，以往是工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化，对于很多未经充分工业化发育、城市化发育的城市而言，仍然是需要的；但对于一些发达城市而言，需要加速发展模式的新一轮迭代，推动产业数字化、城市都市化、创新生态化、发展国际化、治理现代化等，在新发展理念下形成新的组合拳。

4.2 政策目标：转方式调结构稳增长相结合

近年来“转方式、调结构、稳增长”一直是宏观经济及各部门各地区的重要政策目标，但在以往发展模式下，从地方到国际一直处于“转方式、调结构、保增长”的三元悖论、三难选择之中，即在三个政策目标中只能实现其中的两个。在高质量发展新时代，需要能否打破“转方式、调结构、稳增长”的三元悖论，转而实现“三位一体”与“三管齐下”。这需要形成如下共识：

一是重识政策目标的内涵。“转方式”不仅在于转变发展方式，重在形成具有新利润空间的生产方式；“调结构”不仅在于调整产业结构，重在社会激励结构；“稳增长”不仅在于放大经济体量，重在人的价值实现及社会福祉水平提升。以前的“转方式、调结构、稳增长”并没有把真正的“方式”、“结构”、“增长”说清楚。

二是重识创新驱动的本质。创新驱动本质上是新的生产力与新的生产关系的重构。这种重构的核心，在于如何激发什么样的人或创新主体，组合什么创新资源要素，围绕什么新兴领域，用科技创造新的生产方式，并将这种新的生产力转化为能够公平、公正、合理分配的财富。这种创新驱动，既是对人的驱动、对企业家的驱动，也是对新利润空间及其生产方式的驱动。

三是从三元悖论到三位一体。从政策目标的界定来看，之前的很多工作都停留在“转方式、调结构、稳增长”的外围，并没有形成全新的生产方式及利润空间、创新主体及企业家群体、政策环境与发展机制，更未实现包容性发展。未来需要抓住“创新驱动”的内核，通过新一代智能技术与先进融合形成全新生产方式及利润空间，建立完善适宜创新创业及新兴产业发展的激励机制，促进各类创新主体、企业家组织创新资源要素投入到新兴领域，实现“转方式、调结构、稳增长”的三位一体。

四是以全周期实现超周期。在产业周期、创新周期、创业周期、政策周期迭加更替的历史性交汇中，将多挑战化危为机，不仅带来更多新动力，还着力优结构，以爆发式增长对冲断崖式塌陷。

4.3 主攻方向：实现双高发展四个战略转变

实现双高发展四个战略转变包括：一是产业体系转变，将过去以战略新兴产业、高技术产业、现代服务业为先导和主体的产业体系，向以未来新兴产业、原创新兴产业、战略新兴产业、现代基础产业为主体的现代化产业体系方向发展。其中，未来新兴产业是抢占未来发展制高点；原创新兴产业是做别人没有、或领先别人的产业。

二是动能结构转变，就是从工业条件下“小微企业-规上/骨干企业-龙头企业-跨国公司”的企业梯队，到新经济条件下“高技术创业-高新技术企业/高成长瞪羚企业-独角兽企业-龙企业”方向转变，从适应滚动发展的工业管理范式到适应爆发成长的新经济发展范式转变。

三是创新范式转变，改变过去的“基础研究-应用研究-商业研究-转移转化-产业化”，而是从市场交易、商业应用、终端产品、服务场景等反向入手，要么开展集 “产业化+转移转化+商业研究+应用研究+基础研究”于一体的垂直化逆向创新，大力发展场景经济等。

四是组织方式转变，就是从追求高增长“大产业、大企业、大平台、大项目”的产业战略与组织动员机制，到追求高质量“产业新体系、创新新空间、企业新梯队、服务新平台、要素新供给、发展新生态”的产业战略与组织动员机制过渡。只有注重“大”，才能实现“快”；但只有注重“新”，才能实现“优”。

4.4 关键抓手：产业高质量发展高速度增长

整体而言，价值链条、产业结构、产品技术、组织方式以及质量管理是决定一个国家与地区产业质量提升的关键要素。其中，价值链的高度是产业发展质量的最终体现，衡量的是一个国家与地区在国际产业价值链、国际经济分工与城市产业分工中的地位；产业发展结构是决定产业发展质量的重要成分，只有实现产业结构高阶化才能整体上推动产业质量提升；产品技术含量是决定产业质量的内核与微观基础，只有优化产品技术构成才能从根本上提升产业发展质量；生产组织方式及质量管理水平是实现产业质量提升的决定性因素，具有什么层级、阶段的生产方式就有什么层级、阶段的产业质量。

一是实现国际产业价值链跃升。价值链跃升，重点是发展高端、高效、高附加值价值链环节，抢占国际分工与城市分工的主动权，实现“微笑曲线”向两端延伸；品牌化发展，重点是建立企业品牌、行业品牌、区域品牌发展体系；加快提质增效，重点是做“去产能”、“去杠杆”、“去杠杆”的减法以及利润税收的加法，全面推进产业企业的提质增效；培育新兴产业集群，重点是增强产业国际竞争力，在若干领取得产业主导权。

二是全面推进产业结构高阶化。推动制造业高端化发展，通过产业结构战略调整、重大生产力布局、技术升级改造等，加快从轻到重、从黑到绿、从底到高、从大到强方向发展；大力推动生产性服务业发展，为各次产业发展提供资源配置、降低交易成本、提供创新赋能；推进各次产业融合发展，尤其是制造业服务化、服务业制造化；加快淘汰落后产能、推动产业梯度转移与国际产能合作。

三是进一步强化产品技术构成。强化行业共性技术供给，依托制造业创新中心、产业技术研究院等创新平台提高共性技术、瓶颈技术、关键技术的供给与推广应用水平；全面实施专利技术标准战略，加快取得一批自主知识产权与技术标准，推进核心知识产权转化，形成技术标准沉淀积累；强化新产品新技术新工艺市场推广及示范应用，提升产品的技术含量。

四是进一步优化生产组织方式。大力推动智能制造，加快新一代信息技术与先进制造相结合，推动生产方式系统转换；大力推动行业兼并重组，盘活存量创新资源及产业要素，提升产业整体竞争力；鼓励服务型制造平台企业发展，提高产品服务精益管理水平；引导大企业平台化、生态化发展，带动产业链上中下游大中小企业联动发展、协同发展；积极培育本土跨国公司发展，强化跨国并购，提升全球资源配置能力与经营发展能力。

五是进一步提升质量监管水平。加快质量监管供给侧结构改革，从产品级小质量管理到全生命周期的大质量管理方向转变；强化全面质量管理，建立完善多层次质量奖体系；全面推行企业标准化试点，建立多层地标准体系；强化产业目录与市场准入的源头控制与退出机制；发扬“工匠精神”。

4.5 前提保障：政府转型成为双高发展前提

当前的转型之所以说是“非常难”，是因为既有在观念上、政策上、组织上具有较强的路径依赖，也有视野上的、专业上的、服务上的能力不足，还有各种体制机制包袱。核心问题在于产业发展规律变了，但政府还没有变。

一是关于如何打破路径依赖。在观念上，主要是不要盯着过时的、存量的、线性增长的东西不放，而是要抓引领未来的、增量的、几何增长的新产业、新领域、新业态、新项目，不要是一问没有税收或者没法马上见效就关上大门。在政策上，主要是形成直接支持与间接支持相结合、事前支持与事后支持相结合、软性支持与硬性支持相结合、支持需求与支持供给相结合、形态服务与生态服务相结合、政策支持与制度支持相结合。在组织上，不要是让企业感觉与政府越来越有隔阂、有距离，而自己也越来越有困惑、有局促，更不是直接插手市场，而是通过创新服务集成商成为新兴产业组织者，自己主要做引导、建体系、强服务、优环境，让第三方、第四方力量服务产业、服务企业。

二是如何解决政府的有限理性。过去我们在产业跟随过程中，对于产业发展、工业项目、创业项目都是有判断力的，甚至产能、能耗、税收等等都是可以计算出来的。但是技术官员升迁越来越快、新兴产业似乎越来越看不透，而产业管理培育的专业人才越来越少，怎么办？我想主要是政府只做政府的事就行啦、领导只做领导的事就行啦。无论是政府还是其中的领导，核心是配置资源，有一项职能、一个政策、一个专项资金就足够了。在这个职能、政策、专项的条件下，让一些专业化、市场化的“手脚”去做就可以啦。这种“手脚”既可以是一只基金（引导基金），也可以是一家机构（中介机构），还可能是一个联盟。简而言之，专业的事让专业的人去做，政府或领导主要做资源配置。

三是超越各种体制机制包袱的羁绊。无论是从计划到市场，还是从传统经济到新经济，抑或从条款分割到跨界融合，从科技管理到产业规制，从考核体系到审计机制等等，都有着“剪不断、理还乱、是顽疾”的重重包袱。而且改别人容易改自己难，往下改容易往上改难。但这恰恰是更加需要改革创新精神、改革创新共识、改革创新机制、政策创新平台的时候。

4.6 发展导向：全面质量管理成为发展导向

对于很多城市的双高发展，在发展导向上需要结合城市发展趋势反映测度重点。一是在经济发展上，从外向型工业经济向开放型工业经济转变。不该再满足于在制造业全球化条件下，通过进口贸易进口大宗商品分销到市内外加工企业，再通过出口贸易把加工好的商品输送到全球；而是以高水平创业带动自主创新、以自主创新带动新兴产业发展、以开放经济带动创新经济，变民间资本优势为产业资本优势，变商品输出为资本输出，充分利用“两个市场两种资源”，在全球范围配置资源和创造财富。二是在社会发展上，从“金字塔型”社会结构向“橄榄型”以及老龄化发展阶段转变。核心是如何通过优质多样的公共服务，以及公正和谐稳定的社会，促进人民社会福祉的提升。不仅是在公共服务体系建设、社会保障体系建设、社会事业发展促进、社会管理创新等方面发力，还在于体现公共服务均等化、社会保障包容化、社会事业便利化、社会组织枢纽化的发展程度。三是在城乡发展上，从块状经济、县域经济格局向城乡一体、城市经济方向转变。打破以往条件下的城市空间格局与城市形态，在城市群、都市圈上以更大的空间尺度促进市域一体、城乡一体以及跨区域发展、城市群发展、都市圈发展。

四是在生态发展上，从“五高四低”由来的生态破坏到绿色低碳塑造未来。在过去“五低四高”（低成本、低技术、低价格、低利润、低端市场；高能耗、高物耗、高污染、高排放）传统工业化模式条件下，回答如何让自然生态重现秀美、如何共建宜居绿色家园、如何营造清新城市环境等，解决城市生态环境建设的结构性矛盾。五是在政府服务上，从服务型政府到创新型服务政府方向转变。在“小政府、大服务”基础山，从服务型政府到创新性服务政府，从第二方公共行政到第三方服务集成、第四方产业组织。

在测度方法上，主要是体现五个方面的结合：一是时代要求与社会需求相结合。不仅是着眼解决本地区适应性的发展需求，还应该前瞻性地把握时代发展要求，更加体现指标的指导性。二是问题导向与发展导向相结合。不仅是为了解决问题而解决问题，还应该通过发展解决矛盾、通过发展解决问题，更加体现指标的靶向性。三是绩效评价与政策评价相结合。不能是通过绝对值、结果性的做出相应评价，更需要通过比值化、过程性的做出相应评价，更加强调指标的引导性。四是普适指标与特色指标相结合。不仅是为了强化同类城市的比较而择取更多能够采集的、反映共性的指标，还要一些反映地区特色的发展指标，体现指标的和而不同。五是小数据与大数据相结合。不仅是利用公开发布的、纳入常规统计体系的结构化小数据（指标），还应该发掘不起眼的但能反映本质问题的、非结构化的大数据（指标），更加体现指标的认知感、洞见力。

结语

总而言之，“发展”与“增长”具有不同的含义。如果说“增长”更像个目标的概念，那么“发展”既是想法、导向或出发点，也是目标、结果、落脚点，更是打法、过程和着力点。从发展经济学到经济发展学，就是强调有多大的差距、困难以及不均衡不协调就有多大的发展空间，就是坚持发展导向对冲问题导向，就是坚持用发展的方式解决问题、转移矛盾，这也就为高质量发展带动高速度增长提供了依据、可能和条件。进入高质量发展新时代，不仅要实现发展模式、发展动能、生产方式、组织方式的转变，还需要以新的发展逻辑优化组织逻辑、政策逻辑，实现以高质量发展带动高速度增长。

以高质量发展带动高速度增长