独家|从国发43号文谈地方政府性债务的管理政策
作者简介：
叶翔，系江苏现代资产投资管理顾问有限公司城市发展事业部项目经理，现代研究院高级研究员。
李鑫，系江苏现代资产投资管理顾问有限公司城市发展事业部副总经理，现代研究院高级研究员。
2014年9月，国发43号文《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（以下简称43号文）拉开了全国范围内整治地方政府性债务的序幕，此后，围绕着“修明渠，堵暗道”的基本原则，各部门陆续出台了多个文件推动地方政府性债务的管理和化解。43号文作为地方政府性债务管理的顶层设计文件，为地方政府性债务管理工作建立了明晰的政策框架，此后关于债务管理的若干政策文件大多延续了43号文所传达的思想，逐步建立起我国管理地方政府性债务的政策体系。
43号文发布至今已有将近四年的时间，四年内，地方政府性债务的管理工作已取得明显的成效，地方政府举债融资机制逐步得到规范，存量债务置换工作也在稳步推进。但局部地区政府债务形势依旧非常严峻，地方政府违法违规举债事件仍时有发生。为了进一步规范地方政府的举债行为，各部门也在不断调整和完善地方政府性债务的管理政策，如近期备受关注的国开行收紧棚改项目审批和财政部修订政府购买服务管理办法。面对严峻的债务管理形势，理解和把握中央的债务管理政策仍然是首要工作。为此，本文基于43号文的顶层设计，梳理了近几年中央制定的管理地方政府性债务的政策体系，并深入分析相关政策落实过程中突显的主要问题，最后根据目前地方政府性债务的形势和政策动态，谈谈未来债务管理政策的展望。
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一、债务管理的政策体系
2014年，继全国人大审议通过预算法修正案之后，43号文公布，表明中央在地方政府性债务管理上已经形成比较明确的政策框架，此后关于债务管理的若干政策文件大多延续了43号文所传达的思想，逐步建立起我国管理地方政府性债务的政策体系。43号文共有七个部分，除去第一部分总体要求，43号文传达的债务管理政策体系可以概括为：一个目标、一个前提、两个主要措施和两个辅助措施（见图1）。下面将依据“1 1 2 2”的政策体系，梳理一下近几年地方政府性债务管理方面的重要文件或事件（完整内容见表1）。
表1 主要政策文件（事件）梳理
（一）目标
地方政府性债务问题最直接的原因就是举借不规范，因此43号文首先就提出地方政府性债务管理的目标是建立规范的地方政府举债融资机制。基本管理原则是“修明渠，堵暗道”，赋予地方政府依法适度举债融资权限，同时坚决制止地方政府违法违规举债。具体内容包括赋予地方政府依法适度举债权限、建立规范的地方政府举债融资机制、推广使用政府与社会资本合作模式（PPP）、加强政府或有债务监管四个方面。
2014年新预算法从法律层面赋予地方政府适度举债融资权限。2015年财库64号文印发了《地方政府一般债券发行管理暂行办法》，明确地方政府一般债券是为没有收益的公益性项目发行的，主要以一般公共预算收入还本付息。2015年财库83号文印发了《地方政府专项债券发行管理暂行办法》，明确地方政府专项债券是为有一定收益的公益性项目发行的，主要以政府性基金或专项收入还本付息。针对推广PPP模式，43号文下发后的第二天，财金〔2014〕76号文《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》就在全国范围内发出充分认识和推广运用PPP模式的倡议。紧接着2014年12月发改投资2724号《国家发改委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》明确了PPP项目的适用范围，同时提供了BOT、BOO、BOOT等具体操作模式，对PPP项目运作起到实际指导作用。因为推广PPP模式是“修明渠”的重要举措之一，后续还出台了多个指导性文件，本文不再赘述。
（二）前提
要建立规范的地方政府举债融资机制，前提是解决“历史遗留问题”，即处理存量债务和在建项目后续融资，43号文提出要抓紧将存量债务纳入预算管理、积极降低存量债务利息负担、妥善偿还存量债务、确保在建项目后续融资。
2014年10月，财预351号文《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》结合2013年全国政府性债务审计结果，要求清理甄别截至2014年底地方政府性债务，为将政府债务分门别类纳入全口径预算管理奠定基础。清理甄别工作完成之后，为了降低存量债务利息负担，2015年3月，国务院批准下达了1万亿元地方政府债券置换存量债务额度，后续又不断增加债券置换额度，计划用三年左右时间完成置换工作。为了确保在建项目的后续融资，2015年5月，国办发40号文印发了《关于妥善解决地方政府融资平台公司在建项目后续融资问题的意见》，要求地方政府和金融机构妥善处理平台公司在建项目后续融资问题，区分存量和增量实施分类管理，依法合规进行融资，切实满足促进经济发展和防范财政金融风险的需要。
（三）两个主要措施
为了实现建立规范的地方政府举债融资机制的目标，43号文提出了两个主要措施，即规模控制和预算管理、控制和化解债务风险。
为了实行对地方政府债务的规模控制，2015年12月，财预225号文《关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》具体指导了如何实施规模控制，要求合理确定地方政府债务总限额，并逐级下达分地区地方政府债务限额。之后财预〔2017〕35号文印发了《新增地方政府债务限额分配管理暂行办法》，规范了新增地方政府债务限额分配管理，给出了新增限额的审批程序和计算公式。为了实行对地方政府债务的预算管理，在2014年债务清理甄别之后，财预〔2015〕47号文和财预〔2015〕32号文分别指导了2015年地方政府一般债券和专项债券的预算管理工作，包括预算科目的修改、预算编制和执行等。之后以财预〔2015〕47号文和财预〔2015〕32号文为基础，财预〔2016〕154号文和财预〔2016〕155号文分别印发了《地方政府一般债务预算管理办法》和《地方政府专项债务预算管理办法》，统一指导后续一般债务和专项债务的预算管理工作。
为了控制和化解地方政府性债务风险，43号文提出要建立风险预警机制、建立风险应急处置机制、严肃财经纪律。关于建立风险预警机制，在中央强调之后，主要以地方政府在各自辖区内的发文为主，如《四川省政府债务风险评估和预警暂行办法》、《海南省地方政府性债务风险预警与应急预案》等。关于建立风险应急处置机制，2016年10月国办函88号文印发了《地方政府性债务风险应急处置预案》，预案按照债务风险事件的性质、影响范围和危害程度等情况，把地方政府性债务风险事件划分为特大、重大、较大、一般四个等级，并针对不同等级给出了对应的应急处置措施。之后2016年11月财预152号文印发了《地方政府性债务风险分类处置指南》，指南依据不同的债务类型（如银行贷款、BT类债务、信托类债务等），从债务范围、偿债责任界定和偿债责任履行三个方面给出了具体的处置措施。为了严肃财经纪律，实现对地方政府性债务常态化监督，2016年11月财预175号文印发了《财政部驻各地财政监察专员办事处实施地方政府债务监督暂行办法》，要求充分发挥财政部驻各地财政监察专员办事处的作用，监督地方政府债务限额管理、预算管理、风险预警、应急处置，以及地方政府和融资平台公司融资行为。
（四）两个辅助措施
为了实现建立规范的地方政府举债融资机制的目标，43号文还提到了两个辅助措施，即完善配套制度、加强组织领导。
对于完善地方政府举债融资的相关配套制度，43号文提出要完善债务报告和公开制度、建立考核问责机制、强化债权人约束。关于完善债务报告和公开制度，2015年11月财库212号文印发了《政府财务报告编制办法（试行）》，要求通过政府资产负债率、债务率等指标，分析政府当期及未来中长期债务风险情况。之后根据该办法又制定发布了《政府综合财务报告编制操作指南（试行）》和《政府部门财务报告编制操作指南（试行）》，指导如何具体报告政府整体和各部门（单位）的财务状况。关于建立考核问责机制，2017年7月14日至15日全国金融工作会议上，中央首次提出对地方政府债务实行终身问责和倒查责任，要求各级地方党委和政府树立正确政绩观，严控地方政府债务增量。关于强化债权人约束，今年3月份财政部印发了《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》，旨在规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为，与地方政府债务管理政策形成合力，共同防范和化解地方政府债务风险。
对于加强地方政府举债融资的组织领导，43号文指出地方政府主要负责人要作为债务管理第一责任人，认真抓好政策落实。财政部、发改委、金融监管部门、审计署等相关部门要加强协调配合，切实履行职责，确保政策贯彻落实到位。为此，今年2月份财政部印发了《关于做好2018年地方政府债务管理工作的通知》，布置了今年债务管理工作的重点内容，包括规范限额管理和预算管理、及时完成存量债务置换、强化地方政府债券管理等。同样是今年2月份，发改委和财政部联合下发了《关于进一步增强企业债券服务实体经济能力严格防范地方债务风险的通知》，要求进一步增强企业债券服务实体经济能力，严格防范地方债务风险，纯公益性项目不得作为募投项目申报企业债券。今年4月份，审计署发布了《2017年第四季度国家重大政策措施贯彻落实情况跟踪审计结果公告》，通报了6个市县存在的隐性债务问题，同时公布了政府隐性债务的具体数额，强调了中央对地方政府隐性债务的监管。
二、政策落实过程中突显的主要问题
43号文发布至今已有将近四年的时间，四年内，地方政府性债务的管理工作已取得明显的成效，地方政府举债融资机制逐步得到规范，存量债务置换工作也在稳步推进。但局部地区政府债务形势依旧非常严峻，地方政府违法违规举债问题仍时有发生。下面结合债务管理政策的落实情况，尤其是一些地方政府违法违规举债的事件，分析政策落实过程中突显的主要问题。
（一）存量隐性债务统计不清，地方政府偿债压力大
2014年国发43号文拉开了全国范围内整治地方政府性债务的序幕，此后，围绕着“修明渠，堵暗道”的基本原则，各监管部门陆续出台了多个文件推动地方债务的化解。实际上，在2015年之后，通过债务甄别、置换和地方政府债务限额管理等多重举措，地方政府的显性债务风险正在逐步化解，压力上升的是隐性债务，这也是近年来监管的重点。目前，在地方政府债务的限额管理中，考核的仅仅是显性债务，并未包括隐性债务，对隐性债务的监管还处于摸底和通报处理的阶段。
“隐性债务不好统计，我国无论是发达地区，还是不发达地区，都不同程度存在隐性债务，如果把全国的地方隐性债务统计起来，现在还没有一个比较完整准确的数字。”这是今年1月30日吉林省财政科学研究所所长张依群在接受《证券日报》采访时的发言。因为隐性债务形式多样、界定难度大，且一般都是违法违规举债形成的，所以目前隐性债务的统计工作尚不到位。
面对统计不清的存量隐性债务，不少地方政府的偿债压力较大。根据笔者了解的实际情况，地方政府的平台公司因承建公益性项目形成了大量的隐性债务。地方政府举债要受到限额管理，没有足够的资金建设大型的公益性项目，只能委托平台公司举债代建，但43号文已明确剥离了平台公司政府融资职能，平台公司的债务只能自行偿还。如此一来，平台公司因建设公益性项目举借的债务大多形成了地方政府隐性债务，还本付息的责任最终还需地方政府承担。
（二）“明渠”变“暗道”，增量隐性债务屡禁不止
43号文提出规范地方政府举债融资机制的基本原则是“修明渠，堵暗道”，意在堵住不规范的举债途径，同时推广PPP模式、专项债券等规范的举债方式。为此，中央陆续下发了多个政策文件指导PPP模式、专项债券等“明渠”的具体实施运作。但政策的落实往往难以一帆风顺，“明渠”在不断的推广实施过程中，却成为部分地区违法违规举债的“暗道”，导致增量隐性债务屡禁不止。
以推广PPP模式为例，近几年，PPP的发展可谓是如火如荼。从2014年底财政部和发改委先后颁布PPP项目操作指南和指导意见后，PPP模式开展崭露头角，并在2015年和2016年迎来了爆发式增长。但爆发增长的背后，利用PPP、政府投资基金等方式违法违规举债的事件也逐渐增多。从2017年开始，财政部开始强调PPP的规范发展，并出台了一系列管理文件，其中《财政部关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号文）重点禁止利用政府购买服务变相融资，《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号）要求各省级财政部门集中清理本地区项目管理库，并将清理工作完成情况报财政部金融司备案。经过一番PPP项目的清理退库工作之后，大部分地区PPP项目运作得到了有效规范，但PPP的整改工作仍在继续。关于PPP整改最受关注的事件发生在今年4月份，网传“新疆全线叫停PPP项目”，一时在PPP圈中引发激烈讨论。尽管5月中旬新疆部分PPP项目已经复工，但地方政府已明确认识到中央对PPP监管的严厉态度。
除了对PPP项目的整改，最近国开行收紧棚改贷款的事件也备受关注。棚改贷款不仅影响着房地产市场，也和地方政府隐性债务问题有关。棚改专项债本来是继土地储备、政府收费公路之后又一专项债品种，但部分地区却擅自变更棚改资金的用途，增加了政府隐性债务。因此，国开行收紧棚改贷款之后，中央对棚改专项债这一“明渠”的监管可能会愈加严厉。
三、未来政策展望
在党中央和国务院的高度重视和领导下，地方政府性债务的管理工作已取得明显的成效，全国范围内债务风险总体可控。但债务管理工作仍然任重道远，地方政府举债融资仍需要进一步规范，如前文提到的“明渠”变“暗道”问题还需重点解决。下面基于43号文的政策框架，并结合政策落实过程中突显的主要问题，谈谈未来地方政府性债务管理政策的展望。
（一）“摸底”到“化解”
前文谈到，存量隐性债务是不少地方政府面临的难题。目前，针对隐性债务统计不清的问题，全国大部分债务高压的地区都在做统计摸底工作。从目前情况来看，存量隐性债务确实是规模较大的一块“硬骨头”，在统计摸底之后，下一步工作就是处置化解存量隐性债务。笔者了解到，北方某市已经在省财政厅的部署下，开始“逐单位、逐项目”制定存量隐性债务化解措施，预计全国范围内存量隐性债务的化解工作不久也将展开。
（二）“修明渠”到“管明渠”
前文谈到，“明渠”变“暗道”是债务管理政策落实过程中的突出问题之一。针对已经修好的“明渠”，如PPP、专项债券等，中央已经开始出台政策做进一步规范。为了实现建立规范的地方政府举债融资机制的目标，修好“明渠”之后，管理“明渠”也不容忽视。针对政策落实过程中不断出现的各种问题，“管明渠”必将是下一步制定政策的重要方向。
（三）“规范”到“完善”
43号文提出地方政府性债务管理的目标是建立规范的地方政府举债融资机制，目前在党中央和国务院的高度重视和领导下，地方政府性债务的管理工作已取得明显的成效，地方政府举债融资机制逐步得到规范。预计中央下一步政策方向是不断完善地方政府举债融资机制，即总结目前的债务管理措施和经验，进一步完善各项工作的指导文件，同时结合经济发展需要，给地方政府举债融资增加一些新的“明渠”。（完）
❶ 本文系『现代咨询』原创稿件（官网：www.cfacn.cn）；