国有企业如何防范业务风险？
作者： Zeexxxaa
法学硕士研究生毕业后，机缘巧合参加一批企业的校招，进入了西南地区一家国资委直属的本土国企。这是一家近年来发展异常迅猛的地方国企，集团资产规模数千亿元，员工上万人，旗下企业上百家。今年6月初因个人职业规划调整而离职，写下这篇公工作感悟，旨在与盟友分享工作经验并以此告别与纪念。
#1
国有企业的自治规范，不止于《公司法》及公司章程
企业内部的规章制度大体不出《公司法》及公司章程的自治范围。国有企业不同于一般企业，除了享有《公司法》与公司章程赋予的有限法人自治外，还受到国资监管机构的管理与制约。国资监管从独资股东角度观察，有形的手也可看作其私人自治范畴，无可非议。我独资股东就愿意这么管理自己的企业，不碍着谁。这种监督管理通常体现在政府、监管机构出台的系列规范文件中，也存在于当下时段的政策导向里。比如企业的对外投资，一般公司在履行公司章程及内控制度要求的决策程序后，即可着手执行。国有企业的对外投资，系关国有资产安全性也内含保值增值的基本诉求，除了符合企业公司章程和内控制度的规定，还须按照监管规范文件，向国资监管机构或政府履行相关程序。
本人供职的国有企业所在地区，投资项目按金额大小和是否合并报表，设置了严宽相济的监管程序。随着经济消费水平的提升和企业发展能级的跨越，该地区的投资监管理念和规范也历经了从“审批”到“备案”再至“一级企业授权下属企业”的放权授权之路。审批相当于问问股东“老板，您给瞅瞅，投还是不投，您说了算”。备案则是告诉股东一声“老板，您看看，您的钱我给投到这儿了”。某一时期的政策导向也约束着国有企业的投资。例如，2020年疫情影响，资金尽量支援扶植本土企业的国家政策导向下，企业甚至在决策前就会主动筛选屏蔽掉触雷的项目，不会予以决策。
当然，除了对外投资，资产交易、融资借款以及对外担保，甚至党建，人事薪酬管理等，国家的股东意志通过系列规范文件覆盖国有企业经营管理的方方面面。
#2
国有企业的垂直管理与决策体系
作为服务下属企业的本部关键窗口，在集团本部兼具投资发展与企业管理的业务部门，我们经常被问到“老师，这个事情需要上集团的会吗”、“上集团的什么会呀，大概什么时候可以完成决策”等等。这就涉及一级企业对下属企业的管理范围和一级企业内部决策体系的命题了。
对下属企业的管理范围与国资机构监管一级企业的内在逻辑是一致的，系独资股东的股东意见落实为企业的自治规范，一级企业基本沿袭国资监管机构的一套范式管理二级及其下属企业，硬性规定保持不变，弹性制度按企业规模、经济体量、发展阶段的不同，一级企业介入程度深浅不一，管理或收紧或放松。例如，在“一级企业授权下属企业”的监管放权下，本人就职企业还按照企业不同的战略定位、市场化程度等，对二级企业决策事项范围划定了不同等级的自主权限。
企业内部决策体系与法人治理组织紧密相联。法人治理又译为公司治理（Corporate Governance），是现代企业制度中最重要的组织架构，狭义系指公司内部股东、董事、监事及经理层之间的关系。《公司法》中法人治理结构包括股东（大）会、董事会、监事会、经理。我们企业内部关于决策会议有一个常用的说法“三会”：党委会、董事会、总经理办公会。这里就不得不提一提党委会的由来了，是落实党中央和国家关于三重一大制度安排的一种集体决策形式。三重一大制度，即重大事项决策、重要干部任免、重要项目安排、大额资金的使用，必须经集体讨论做出决定。企业的《三重一大决策实施办法》明确了集体决策形式系指“党委会、总经理办公会、董事会”。三重一大中的党委会与公司法中的股东会是两个组织、两个概念，不过党委会究其实质是作为独资股东的国家的管理要求，也是股东意志的承载体现，这一点上二者是相似的。三会各自审议哪些事项，除了《公司法》及公司章程的规定，也要遵循《三重一大决策实施办法》的监督要义。
为了提高工作效率，尽快处理具体业务，可以对所有上位规范文件进行提炼简述，制定针对下属企业的《出资人权利清单》，罗列管理的事项，涵盖党建、人事薪酬、投融资、资产交易、国有产权无偿划转等诸多方面；明晰各事项的管理权限，包括三会或其中两会决策的集体决策模式，以及一些简单事项的非集体决策形式。例如，投资项目金额在一定量级以下的，没有达到“大额资金”标准的，不需要党委会进行决策。
#3
业务部门风险防范
如上所述，国有企业因其出资股东的特殊性，运行经营也受到特殊的监管。这就给业务部门处理具体问题带来了考验，《公司法》、公司章程及内部规章制度之外，还必须着眼于监管规范文件，追本溯源、寻根究底，以掌握监管的底线与要求，防范风险。
一是判断业务类型
企业业务基本围绕经济活动的生产、交换、分配与消费展开。我们企业非制造类型企业，交换与消费更多。通俗一点，要么我拿钱出去干一个事情，要么我卖点儿啥以物换钱，大多数与钱脱不了干系。从资金本身出发，主要业务可分为三大类。一类是买买买，通过投资或收购买入股权、固定资产及无形资产等。官方标准说法为“股权类投资（投资设立子企业、合资合作企业，收购股权或收购合伙企业财产份额以及对出资企业追加投资等）、资产类投资（固定资产及无形资产投资、不设立企业的合资合作等）、以及其他投资行为”。二类是卖卖卖，包括产权转让、企业增资（含债转股）、资产转让三类卖出所有权的资产交易，零对价划出所有权的国有产权无偿划转以及卖出使用权的资产出租。三类是围绕资金的风险收益活动，融资、借款及担保。除了经济业务外，企业作为股东行使股东权利时，也需要内部决策。如对控股企业修改公司章程的意见、对参股企业股东（大）会表决的意见以及对控股上市公司国有股权变动行为（详见《上市公司国有股权监督管理办法》）的意见。
二是寻找适用依据
1.找对依据很重要。正如那句英语名谚所说“Give back to Ceasar what is Ceasar's and to God what is God's”，买入资产的投资行为应从投资类监管规范文件中寻找合规路径，卖出所有权的资产交易行为则必须诉诸于资产交易监管规范文件。买入与卖出的根本不同决定了这两类行为监管价值取向不一。卖出国有资产所有权比用国有资产买入资产明显更加关涉国家和人民的利益，要防止国有资产贬值和流失，防止落入不法分子的口袋，所以资产交易规范程序从立项到资产评估到审批都更加严格。例如立项的决策文件必须由董事会作出（各地区情况不一），投资项目立项方式则较为灵活；资产评估必须有第三方机构的专家审核意见；如果是非同一（国资监管机构或国有企业）控制企业内部之间交易的还应到产权交易机构进行进场交易。如果不树立分门别类、按图索骥的实践思维，很容易走弯路、遗漏关键步骤。比如一个资产交易类的项目如果走上了投资项目的合规审查途径，即便立项和审批都由董事会决议了，误认为是投资，可能还会忽略掉必须完成的进场交易程序，仅仅向监管机构进行备案就以为大功告成。出现该做的未做，做了也没用的尴尬处境，造成不必要的时间浪费。
2.从哪里找依据。投资和资产交易的风控制度相对来说比较成熟完备了，从国家到省市都有愈益详细的程序步骤，大型企业内部也会制定自己的投资管理和资产交易管理制度。企业内部的规范文件通常是第一位的，因为已经吸纳了国家、省市的监管精华，结合了自家实际情况、规范也更具体，易操作。如果某一业务类型不常发生，某一级缺乏规范，就按照企业内部、区县、市、省、国家的顺序往更上一层去寻找操作指引。比如关于国有产权无偿划转，国务院国资委2005年出台的《企业国有产权无偿划转管理暂行办法》就是唯一宝典。再比如境外投资，各省市实践不一，有的业务偏少，规范较简略粗糙，出台级别也只停留在省一级。我们国家对于境外投资，一直是多个部门共同监管。除了国家商务部、发改委、国务院国资委对境外投资的核准、备案、审核外，国家财政部对对外投资的财务管理作了特别要求，商务部、中国人民银行、国务院国资委、银保监会、证监会以及外汇局还建立了境外投资的统计与报告制度。各省商务厅、发改委以及国资委基本也沿袭上述管理制度来细化本省的规范。所以说，遇到事情不要慌，你的项目如果是全市首例，也不会是全省乃至全国首例，相信大多数业务在祖国广阔各地早已有先例，有事件就会有规范，操作指引一定在某处等着你的造访。
三是加强沟通
规范有了，就一步一个脚印，依葫芦画瓢。即便如此，实践起来也难免遇到问题，保持与监管机构或上级部门的沟通至关重要。例如对规范的理解是否正确啦，当下有没有还未公布的新的变化呀等等，都需要沟通。有时也会出现规范模糊，理解起来有歧义，适用时模棱两可的情况。法律规则的重要特征之一是明确性，但也正如英国法学家哈特的“开放文本”的理论提出的，一个词主要的意思应当是明确的，但是在边缘地带，该词的意思则会产生模糊的灰色地带。这时候必须找到有权解释机构，问个清楚。
作者介绍
Zeexxxaa
经济法学硕士，曾就职于西南一家大型国有企业，现就职于律师事务所，专注公司领域法律服务。经济法学硕士，曾就职于西南一家大型国有企业，现就职于律师事务所，专注公司领域法律服务。
