《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》解读 编管结合的全链条逻辑体系亮点解析
摘要
2020年9月24日，《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》由自然资源部办公厅正式印发。该指南在生态文明思想和总体国家安全观的指导下，坚持“以人民为中心”的思想，以塑造高品质城乡人居环境，实现高质量发展与高水平治理为目标，构建了市级国土空间总体规划编制与管理相结合的全链条逻辑嵌套的规划编制技术体系。本文基于对《指南》的解读，从民本逻辑、内在逻辑、技术逻辑、管理逻辑四个角度解析了《指南》四大特色亮点，进一步深化对指南内涵的理解。
2019年5月，《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》正式印发，构建了“五级三类，四个体系”的国土空间规划体系。“合理布局，规划先行”，在“五级”国土空间规划体系中，市级国土空间总体规划作为承上启下、重在实施的关键层级，是指导全国地级城市开展国土空间开发利用与保护的依据与蓝图。市级国土空间总体规划该如何编？如何以生态文明建设为引领，强化市域山水林田湖草全要素用途管制，寻求城市高质量发展的新路径，提升空间治理效率是市级国土空间规划编制要解决的核心问题。自然资源部采用试点总结、专家研讨、开门纳谏等方式，于2020年9月正式发布了《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》，这是我国国土空间规划领域又一项重大技术标准成果，是指导地方开展市级国土空间总体规划编制的技术总纲。
逻辑嵌套，是指在已有的规划编制技术逻辑层级中增加组织、审查、评估等多项内容，使技术标准体系更完整，内容更清晰。由于市级国土空间总体规划编制内容涉及面广，《指南》打破了传统规划技术标准编制的逻辑范式，将内容分为正文和附录两大部分，要求“按照‘问题-目标-战略-布局-机制’的逻辑，针对性地制定规划方案和实施政策措施”，重点阐述了规划编制的任务、目标和价值导向，突出了“统一底图底数、分析自然地理格局、重视规划实施和灾害风险评估、加强重大专题研究、开展总体城市设计研究”五大基础工作和“落实主体功能定位、明确空间发展目标战略”等九大工作内容。规划编制与规划审查评估管理相结合，构建了从编制组织到实施评估全链条逻辑嵌套的技术体系，内容全面、重点突出、框架清晰、通俗易懂、亮点纷呈。
☞ 2.1 亮点一：充分体现了以“人民为中心”的民本逻辑
民本逻辑是以人民利益为出发点的民本思想逻辑体现。现阶段，我国社会的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾。《指南》把“坚持以人民为中心的发展思想，从社会全面进步和人的全面发展出发，塑造高品质城乡人居环境，不断提升人民群众的获得感、幸福感、安全感”作为市级国土空间总体规划编制首要的工作原则，《指南》从规划组织、编制到规划监督实施环节，均以“提高人居环境品质”为主线，全文体现了“以人民为中心”的民本逻辑。
在基础工作中，《指南》明确要求“基于人与自然和谐共生的原则，研究市域生产、生活、生态的总体功能关系。”在规划编制环节，基于马斯洛的需求层次理论，《指南》从人们生活服务、工作出行、休养游憩等物质与精神多层面需求的满足提出了规划编制的具体技术要求。从要素保障层面，在科学应对灾情，提高城市安全防灾能力；促进产城融合，解决交通拥堵；优化中心城区路网，构建安全连续的慢行系统；以社区为单元，实现老城有机更新；保护自然和历史文化资源，加强对城乡空间形态、品质、特色的塑造等方面提出了规划创新路径。在规划组织与规划监督实施环节，《指南》强化了公众参与的内容。要求顶层设计与问计于民相结合，建立全流程、多渠道的公众参与机制。
☞ 2.2 亮点二：充分体现了“两山”理论的内在逻辑
两山理论的内在逻辑在于生态产品的价值实现和绿色增长的价值导向。生态优先，绿色发展是国土空间规划体系构建的核心价值观的体现，也是两山理论内在逻辑的具体体现。《指南》全面落实生态文明思想，以“探索内涵式、集约型、绿色化的高质量发展新路子，推动形成绿色发展方式和生活方式，增强城市韧性和可持续发展的竞争力”为总体要求与工作原则，以全面构建面向2035年的更加绿色安全、健康宜居、开放协调、富有活力并各具特色的国土空间开发保护格局为目标，以“强化资源环境底线约束，推进生态优先、绿色发展”作为主要编制内容，充分体现了“两山”理论的内在逻辑。
在基础工作中，《指南》明确提出要通过开展“双评价”和灾害风险评估，系统深入地分析城市的自然地理格局，识别城市的资源环境禀赋特征，从安全、效率、品质三方面总结资源环境短板、风险和底线约束因素。科学划定三线，合理划定规划分区，实现市域全要素用途管制。优先识别生态功能极重要区和粮食生产区，优化城市生态空间，为实现绿色发展，满足高质量发展和高品质生活的需要提供了科学的技术指导。
☞ 2.3 亮点三：充分体现了“多规合一”的技术逻辑
“多规合一”的技术逻辑是贯穿《指南》的技术主线，其关键在于综合传统多规编制中已经形成的技术优势，统一价值取向，解决规划类型过多、内容冲突， 审批流程复杂等问题，形成上下衔接、功能互补、相互协调的国土空间规划体系。国土空间规划体系是“多规合一”的规划体系，是体现国家意志、保障国家发展战略有效实施的规划体系，是生态文明背景下我国空间规划体系系统性、整体性、重构性的改革。《指南》深刻地诠释了“多规合一”的技术逻辑。
《指南》在前言中就明确指出是按照“多规合一”的要求研究制定，并把“落实区域协调发展、新型城镇化、乡村振兴、可持续发展和主体功能区等国家战略”作为工作原则之一。在基础工作中，《指南》要求，“开展现行城市总体规划、土地利用总体规划、市级海洋功能区划等空间类规划及相关政策实施的评估。”在近期行动计划中，《指南》要求“衔接国民经济和社会发展五年规划”。《指南》内容体系是在各类空间规划的基础上，融合、优化并加以理念渗透与技术创新形成的适应生态文明新时代新要求的新规划，体现了综合性、战略性、实施性与约束性的特征。
☞ 2.4 亮点四：充分体现了“全生命周期”编审评结合的管理逻辑
“全生命周期”的编审评结合的管理逻辑是市级国土空间规划改革的重大创新。“管什么，批什么”是“全生命周期”的编审评结合的管理逻辑的基础原则，是典型的顺序逻辑。规划全生命周期管理是指在市级国土空间总体规划编制过程中，要实现方案编制、平台建设、成果审查、体检评估的全链条式的管理。是实现市级国土空间总体规划成果的精准化、数据化、可视化、科学性，强化规划的权威性，提高国土空间治理水平和治理能力的主要体现。
市级国土空间总体规划具有公共政策属性，是市级政府进行空间用途管制的依据和手段。“一张图”建设是支撑规划全生命周期管理的技术基础，是集成整合国土空间规划编制和实施管理所需各级各类国土空间规划成果数据形成的覆盖全域、权威统一的国土空间规划数据体系。基于“一张图”建设，可以使规划管理工作者全面掌握市域国土空间资源“家底”，动态了解规划实施过程中的变化。《指南》明确要求，要“形成市级总规数据库，作为市级总规的成果组成部分同步上报。”数据库成果与总规成果形成完成-完成（Finish-to-Finish）的基本逻辑关系。《指南》要求，要“建立各部门共建共享共用、全市统一、市县（区）联动的国土空间基础信息平台”，要“基于国土空间基础信息平台同步建设国土空间规划“一张图”实施监督信息系统”。在附录中，《指南》明确了关于城市体检评估的说明，指出要“按照“一年一体检、五年一评估”，对城市发展体征及规划实施情况定期进行的分析和评价”，为实现规划全生命周期管理，构建可感知、能学习、善治理和自适应的智慧规划奠定了基础。
理论源于实践，《指南》是市级国土空间总体规划编制的技术遵循。当前，国土空间规划“五级三类四体系”技术标准仍处于探索研究阶段。《指南》针对市级国土地空间总体规划编制提出了原则性、导向性的要求，还有许多内容亟待在我国不同区域的城市实践中细化补充。作为国土空间规划领域的从业者，应立足本地自然和人文禀赋特征，尊重城市发展规律，因地制宜地探索一条具有地域特色的市级国土空间总体规划编制实践之路。
【参考文献】
[1] 中华人民共和国中央人民政府《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》[E] 2019.5
[2] 自然资源部.市级国土空间总体规划编制指南[S] 2020.9
[3] 自然资源部.《关于全面开展国土空间规划工作的通知》[E] 2019.5