《关于完善四级法院审级职能定位改革试点的实施办法》有关申请再审程序的变化与创新
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2021年9月27日，最高法院印发《关于完善四级法院审级职能定位改革试点的实施办法》（以下简称《试点实施办法》），自2021年10月1日起施行，正式启动了为期2年的试点工作。此前，全国人大常委会于2021年8月20日审议通过了《关于授权最高人民法院组织开展四级法院审级职能定位改革试点工作的决定》，试点期间试点法院暂时调整适用《中华人民共和国民事诉讼法》第一百九十九条，《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条、第九十条。同时，《试点实施办法》第二十三条规定，之前有关司法解释、司法指导文件的规定与本办法不一致的，按照本办法执行。因此，《试点实施办法》的有关制度创新将给法院法律适用实践带来重要影响。
《试点实施办法》共23条，主要包括明确四级法院审级职能定位、完善行政案件级别管辖制度、完善案件提级管辖机制、改革再审程序、完善最高法院审判权力运行机制等五个方面的内容。其中，《试点实施办法》第四部分（第十一条至第十六条）对现行民事、行政案件申请再审程序进行了重大改革。虽然其主要针对的是向最高法院、高级法院申请再审的情形，但其中反映出的制度价值和理念创新在一定范围内具有普遍意义，值得申诉审查及审判监督条线同仁们的关注和学习。为更好地贯彻落实《试点实施办法》和上海法院四级法院审级职能定位改革试点工作动员部署会精神，现将这部分有关条款内容进行整理和对比分析，并予以简要注评，以供交流参考。
一、调整完善申请再审的条件
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《中华人民共和国民事诉讼法》第一百九十九条 |
《中华人民共和国行政诉讼法》第九十条 |
《关于完善四级法院审级职能定位改革试点的实施办法》第十一条 |
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当事人对已经发生法律效力的判决、裁定，认为有错误的，可以向上一级人民法院申请再审；当事人一方人数众多或者当事人双方为公民的案件，也可以向原审人民法院申请再审。当事人申请再审的，不停止判决、裁定的执行。 |
当事人对已经发生法律效力的判决、裁定，认为确有错误的，可以向上一级人民法院申请再审，但判决、裁定不停止执行。 |
当事人对高级人民法院作出的已经发生法律效力的民事、行政判决、裁定，认为有错误的，应当向原审高级人民法院申请再审；符合下列情形之一的，可以向最高人民法院申请再审： （一）再审申请人对原判决、裁定认定的基本事实、主要证据和诉讼程序无异议，但认为适用法律有错误的； （二）原判决、裁定经高级人民法院审判委员会讨论决定的。 |
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注评：现行法律对民事、行政申请再审案件确定了“上提一级”的级别管辖制度，即原则上应向作出生效民事、行政裁判（未明确规定调解书）的上一级法院申请再审。这一制度适用于四级法院，未有区分。此次《试点实施办法》着重区分了高院和最高法院的职能定位，明确了对于高院作出的生效民事、行政裁判，以向原审高院申请再审为原则；只有在“认为法律适用有错误”和“高院审委会讨论决定”两种例外情况下，才可以向最高法院申请再审。这一改变一方面严格了向最高法院申请再审的条件，限缩了案件范围，另一方面细化了高院与最高法院的职能分工，凸显了最高法院的宪法地位。 |
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二、申请再审需提交哪些材料
| 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第三百七十八条 |
《最高人民法院关于行政申请再审案件立案程序的规定》第七条 |
《关于完善四级法院审级职能定位改革试点的实施办法》第十二条 |
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再审申请书应当记明下列事项：（一）再审申请人与被申请人及原审其他当事人的基本信息；（二）原审人民法院的名称，原审裁判文书案号；（三）具体的再审请求；（四）申请再审的法定事由及具体事实、理由。 |
再审申请书应当载明下列事项：（一）再审申请人、被申请人及原审其他当事人的基本情况。当事人是自然人的，应列明姓名、性别、出生日期、民族、住址及有效联系电话、通讯地址；当事人是法人或者其他组织的，应列明名称、住所地和法定代表人或者主要负责人的姓名、职务及有效联系电话、通讯地址；（二）原审人民法院的名称，原审判决、裁定或者调解书的案号；（三）具体的再审请求；（四）申请再审的具体法定事由及事实、理由；（五）受理再审申请的人民法院名称；（六）再审申请人的签名、捺印或者盖章；（七）递交再审申请书的日期。 |
当事人根据本办法第十一条第一款第一项向最高人民法院申请再审的，除依法必须载明的事项外，应当在再审申请书中声明对原判决、裁定认定的基本事实、认定事实的主要证据、适用的诉讼程序没有异议，同时载明案件所涉法律适用问题的争议焦点、生效裁判适用法律存在错误的论证理由和依据。 |
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注评：《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》《最高人民法院关于行政申请再审案件立案程序的规定》对当事人申请再审需提交的有关材料及申请书应包含的内容进行了规定。《试点实施办法》在前述规定的基础上，针对向最高法院申请再审的特定情况，增加规定了申请书应当载明的两方面的内容：一是声明对原判决、裁定认定的基本事实、认定事实的主要证据、适用的诉讼程序没有异议；二是载明案件所涉法律适用问题的争议焦点、生效裁判适用法律存在错误的论证理由和依据。这一改变实际上是根据向最高法院申请再审条件的变化作出的相应调整，突出了最高法院适法统一的重要职能。 |
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三、申请再审案件“下交”审查机制
| 《中华人民共和国民事诉讼法》第一百九十九条 |
《中华人民共和国行政诉讼法》第九十条 |
《关于完善四级法院审级职能定位改革试点的实施办法》第十三条 |
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当事人对已经发生法律效力的判决、裁定，认为有错误的，可以向上一级人民法院申请再审；当事人一方人数众多或者当事人双方为公民的案件，也可以向原审人民法院申请再审。当事人申请再审的，不停止判决、裁定的执行。 |
当事人对已经发生法律效力的判决、裁定，认为确有错误的，可以向上一级人民法院申请再审，但判决、裁定不停止执行。 |
最高人民法院应当自收到民事、行政再审申请书之日起三十日内，决定由本院或者作出生效判决、裁定的高级人民法院审查。民事、行政申请再审案件符合下列情形之一的，最高人民法院可以决定由原审高级人民法院审查：（一）案件可能存在基本事实不清、诉讼程序违法、遗漏诉讼请求情形的；（二）原判决、裁定适用法律可能存在错误，但不具有法律适用指导意义的。 最高人民法院决定将案件交原审高级人民法院审查的，应当在十日内将决定书、再审申请书和相关材料送原审高级人民法院立案庭，并书面通知再审申请人。 |
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注评：《试点实施办法》明确了申请再审案件的“下交”审查机制，对满足一定条件的民事、行政申请再审案件，最高法院可以决定由原审高院审查。具体有以下几点须注意：一是时间有要求，最高法院应在收到再审申请书三十日内作出由本院审查还是原审高院审查的决定。二是案件情形有要求，一种情况是案件可能存在基本事实不清、诉讼程序违法、遗漏诉讼请求情形，由原审高院审查有利于发挥其熟悉辖区情况、便于查证事实的优势。另一种情况是原判决、裁定适用法律可能存在错误，但不具有法律适用指导意义，对于较为明显、低级的法律适用错误，适宜高院自行纠正。三是程序有要求，最高法院决定将案件交原审高院审查的，应在十日内出具决定书，将相关材料一并送至原审高院立案庭，并书面通知再审申请人。 |
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四、最高法院裁定提审的条件
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《中华人民共和国民事诉讼法》第一百九十八条第二项 |
《中华人民共和国行政诉讼法》第九十二条第二项 |
《关于完善四级法院审级职能定位改革试点的实施办法》第十四条 |
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最高人民法院对地方各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定、调解书，上级人民法院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定、调解书，发现确有错误的，有权提审或者指令下级人民法院再审。 |
最高人民法院对地方各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，上级人民法院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有本法第九十一条规定情形之一，或者发现调解违反自愿原则或者调解书内容违法的，有权提审或者指令下级人民法院再审。 |
原判决、裁定适用法律确有错误，且符合下列情形之一的，最高人民法院应当裁定提审： （一）具有普遍法律适用指导意义的； （二）最高人民法院或者不同高级人民法院之间近三年裁判生效的同类案件存在重大法律适用分歧，截至案件审理时仍未解决的； （三）最高人民法院认为应当提审的其他情形。 最高人民法院对地方各级人民法院、专门人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现确有错误，且符合前款所列情形之一的，可以裁定提审。 |
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注评：现行法律规定，有管辖权的法院经审查发现生效裁判确有错误的，有权以裁定提审或指令再审两种形式启动再审程序。《试点实施办法》针对最高法院启动再审程序规定了“应当裁定提审”和“可以裁定提审”两种情况。前者具体列举了“具有普遍法律适用指导意义”“最高人民法院或者不同高级人民法院之间近三年裁判生效的同类案件存在重大法律适用分歧，截至案件审理时仍未解决的”“最高人民法院认为应当提审的其他情形”三种类型；后者主要针对当事人未申请再审而最高法院依职权提起再审的情况。此外，对于现行法律中规定的“指令再审”，《试点实施办法》未予涉及，按理仍可适用。 |
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五、申请再审案件“上报”审理机制
| 《最高人民法院关于完善统一法律适用标准工作机制的意见》第九条、第十一条 |
《关于完善四级法院审级职能定位改革试点的实施办法》第十五条 |
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9. 建立高级人民法院法律适用分歧解决机制。各高级人民法院应当参照最高人民法院做法，建立本辖区法律适用分歧解决机制，研究解决本院及辖区内法院案件审理中的法律适用分歧。各中级、基层人民法院发现法律适用标准不统一问题，经研究无法达成一致意见的，应当层报高级人民法院，超出高级人民法院辖区范围的，应当及时报送最高人民法院研究解决。 11. 完善审判委员会议事规则和议事程序，充分发挥民主集中制优势，强化审判委员会统一法律适用标准的重要作用。审判委员会应当着重对下列案件，加强法律适用标准问题的研究总结：（1）涉及法律适用标准问题的重大、疑难、复杂案件；（2）存在法律适用分歧的案件；（3）独任法官、合议庭在法律适用标准问题上与专业法官会议咨询意见不一致的案件；（4）拟作出裁判与本院或者上级法院同类案件裁判可能发生冲突的案件。审判委员会应当及时总结提炼相关案件的法律适用标准，确保本院及辖区内法院审理同类案件时裁判标准统一。 |
高级人民法院对受理的民事、行政申请再审案件，认为原判决、裁定适用法律确有错误，且符合本办法第十四条第一款第一项、第二项所列情形之一，需要由最高人民法院审理的，经审判委员会讨论决定后，可以报请最高人民法院审理。 最高人民法院收到高级人民法院根据前款规定提出的请求后，认为有必要由本院审理的，裁定提审；认为没有必要的，不予提审。 |
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注评：《最高人民法院关于完善统一法律适用标准工作机制的意见》对法律适用标准不统一问题提出了由各中级、基层法院层报的解决机制，但未涉及高院的上报机制。此次《试点实施办法》明确了高院受理的申请再审案件的“上报”审理机制，并规定了上报的条件：一是原判决、裁定适用法律确有错误；二是符合本办法第十四条第一款第一项、第二项所列情形之一；三是高院审委会讨论决定。 |
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六、申请再审案件律师代理机制
| 党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》 |
《关于逐步实行律师代理申诉制度的意见》 |
《关于完善四级法院审级职能定位改革试点的实施办法》第十六条 |
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落实终审和诉讼终结制度，实行诉访分离，保障当事人依法行使申诉权利。对不服司法机关生效裁判、决定的申诉，逐步实行由律师代理制度。对聘不起律师的申诉人，纳入法律援助范围。 |
为贯彻落实《中共中央关于全面推进依法治国重大问题的决定》和中央政法委《关于建立律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件制度的意见》，对不服司法机关生效裁判和决定的申诉，逐步实行由律师代理制度。 |
当事人向最高人民法院申请再审的，最高人民法院应当向其释明委托律师作为诉讼代理人的必要性。 对于委托律师有困难的再审申请人，最高人民法院应当及时告知其有权申请法律援助。 |
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注评：根据现行政策规定，我国一直在探索实行申请再审案件律师代理制度。此次《试点实施办法》明确了向最高法院申请再审案件委托律师代理的必要性，分析来看，主要有以下几点：一是最高法院的职能定位决定了其受理的申请再审案件在法律适用上有较大分歧或难点，在案件审理过程中对提炼法律适用方面的争议有较高要求，律师专业性更强，更能满足这一要求；二是向最高法院申请再审的，应当在再审申请书中声明对原判决、裁定认定的基本事实、认定事实的主要证据、适用的诉讼程序没有异议，这涉及当事人处分权的行使，关系重大，委托律师代理案件可以更好地研判，保障当事人的诉讼权利；三是向最高法院申请再审通常案情较为复杂，证据材料较多，委托律师代理案件更有利于案件材料的准备，提升效率。考虑到仍有当事人较为困难，难以委托律师，《试点实施办法》还提供了法律援助的配套保障措施，充分保障了当事人依法行使申诉的权利。 |
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