牵一发而动全身，居民电价如何完善？

编者按

今年以来，国家发改委印发了《关于“十四五”时期深化价格机制改革行动方案的通知》，提出“完善居民阶梯电价机制”；出台了《关于进一步完善分时电价机制的通知》，明确有条件的地方要按程序推广居民峰谷电价机制，总的看对居民用电价格的影响较小。我国居民阶梯电价已经实行多年，有必要进一步总结和完善居民阶梯电价制度，形成更加充分反映用电成本、供求关系和资源稀缺程度的居民电价机制。

如何完善居民阶梯电价政策

蒋学林

（能源情报研究中心）

2021年5月，国家发展改革委印发《关于“十四五”时期深化价格机制改革行动方案的通知》。其中，深入推进能源价格改革占据重要席位，而又以持续深化电价改革居首。尽管隐藏在深化电价改革一段的末尾，“完善居民阶梯电价机制”还是比较引人瞩目。

自国家发展改革委2011年11月印发《关于居民生活用电试行阶梯电价的指导意见》、2012年7月全面试行，我国的居民阶梯电价至今已经十年之久，加上此前的少数省份试点则时间更长。现在提出总结完善的要求可谓正当其时。

一、居民阶梯电价基本情况

经过四川、浙江、福建等地的试点和前期公开向社会征求意见，国家发展改革委于2011年11月印发的《关于居民生活用电试行阶梯电价的指导意见》（发改价格〔2011〕2617号），可视为我国居民阶梯电价的根本政策文件。

根据文件规定，居民用电量分为三档，第一档满足基本用电需求，覆盖80%居民家庭，电价一定时期保持稳定；第二档满足合理用电需求，覆盖95%居民月均用电，起步阶段提价标准不低于0.05元/千瓦时；第三档满足较高生活质量用电需求，起步阶段提价标准每千瓦时0.3元左右，最终电价控制在第二档电价的1.5倍左右。各地方根据实际情况，对城乡“低保户”和农村“五保户”家庭每户每月10度或15度免费用电基数。

居民阶梯电价政策2012年7月正式全面试行，各地方案存在差异，主要是执行周期或以年度为周期、或以月度为周期，三档电量基数因地而异。2013年底，国家发展改革委印发《关于完善居民阶梯电价制度的通知》（发改价格〔2013〕2523号），进一步健全完善了居民阶梯电价制度框架。

各地在总体文件框架下，结合当地实际不断调整完善。比如自今年6月开始，根据广东居民阶梯电价“一户多人口”政策，一户家庭人口满5人及以上可申请每户每月第一、二、三档分别增加100千瓦时阶梯电量基数；人数满7人及以上，也可选择申请执行合表居民用户电价。

居民生活用电在我国用电结构中占比不高，但近年来呈现超过整体增速的快速增长势头。根据中电联发布的数据，我国2020年全社会用电量为7.51万亿千瓦时，其中，城乡居民生活用电量1.09万亿千瓦时，占比14.5%，较上年再提升0.4个百分点，与2010年相比则提高了约2.3个百分点。预计2025年人均年生活用电量将提升至1200千瓦时以上，全国居民生活用电达到1.7万亿千瓦时。

二、居民电价政策面临问题

由于涉及千家万户、关系每个人切身利益，居民用电价格政策往往会牵一发而动全身，因而我国在政策调整上慎之又慎。如何调整完善需要深入研究，比较关键的还是应当坚持问题导向，找准问题所在，然后对症下药。初步分析，以下五方面问题应予以重视。

交叉补贴问题还比较严重。居民用电存在的交叉补贴问题，持续得到业界的普遍关注。有人以为通过近几年市场化交易，有的工商业电价可能已经低于居民用电价格，但这一判断缺乏有效数据支撑。再则，尽管市场化交易电量上升较快，2020年已经占到全社会用电量的四成，但更多还是非市场化交易电量，目录电价中居民用电价格与工商业用电还是存在明显差距。而且，市场化交易电量价格本质上应随行就市、上下波动，不会也不应出现“一味降低”局面，近期广东现货价格的大涨就打破了“降价魔咒”、有望回归市场运行规律。中电联去年底发布的《当前电价政策机制相关问题调研报告》指出，国际上居民电价普遍高于工业电价，居民电价平均为工业电价的1.5倍，而我国居民电价仅为工业电价的0.85倍。

居民电价横向对比未重视。从各省（区市）居民电价情况看，由于资源状况、供需形势、历史渊源之不同而多自成一体，基于实际承受能力的横向对比很少论及。举个简单的例子，天津市2020年人均可支配收入为43854元，在全国排第4位，其不满1千伏分表用户第一档电价为0.49元/千瓦时，与北京市首档电价相当但略高；江西省2020年人均可支配收入28017元，仅相当于天津市的63.9%，在全国排第14位，但其不满1千伏分表用户第一档电价为0.60元/千瓦时，为天津同档电价的1.2倍，每千瓦时需要多支出0.11元。折算100千瓦时将多支出11元，对于加一箱油多5元都会在意的人们来说，11元的负担还是比较明显的。其他地区之间对比，类似情况也并不少见，意味着各地电价的实际负担压力并不均衡。

居民电价执行逆阶梯问题。居民阶梯电价政策的本意之一是通过对高用电量的加价提升节约意识、促进节约用电，第一档用电保持基本稳定，第二档、第三档实行加价，用电越多、加价越高。但在实际执行过程中，特别是在电力供需形势宽松的情况下，有的地方出现了逆阶梯的情况。比如，广西壮族自治区物价局《关于对“一户一表”居民实施用电促销政策的通知》（桂价格〔2018〕4号）就提出，参加用电促销政策的“一户一表”居民用户，本年用电量大于4500千瓦时的部分执行电价0.6283元/千瓦时，即每千瓦时加价由0.3元降低为0.1元，相当于每千瓦时优惠0.2元。公开信息显示，广西2019年、2020年延续了此政策，实际上变成了鼓励“富人”多用电、享受更多交叉补贴，有违居民阶梯电价政策初衷。

峰谷电价尚未能全面实行。国家发展改革委《关于完善居民阶梯电价制度的通知》（发改价格〔2013〕2523号）提出，要加大居民用电“一户一表”改造力度，全面推行居民用电峰谷分时电价政策，尚未出台居民用电峰谷电价的地区，要在2015年底前制定并颁布居民用电峰谷电价政策，由居民用户选择执行。检视多地居民电价表发现，有的地方较好落实了居民峰谷电价政策要求，比如江西省明确居民生活用电划分为两个时段，高峰时段在现行电价基础上每千瓦时提高3分，低谷时段在现行电价基础上每千瓦时下调0.12元。但有的地方居民电价表中并无峰谷电价的表述，当地百姓对此也一无所知，表明居民峰谷电价政策尚未全面落地。

基本档电价僵化倾向问题。国家发展改革委2617号文提出，基本档用电“起步阶段电价维持较低水平，三年内保持基本稳定”。按照普遍理解，三年之后应有调整之举，或至少当研究调整与否。但事实上，“保持基本稳定”基本成了十年的不刊之论。十年来，我国的电力供应结构已经发生了重大变化，传统的煤电装机占比已经历史性下降到50%以内，新能源和可再生能源比重大幅提升，相应的供电成本也不可避免地发生了变化。作为覆盖面最广的基本档用电，价格如果不能与时俱进调整完善，容易加大成本与价格倒挂。

三、完善居民电价政策建议

随着深化价格机制改革行动方案的下发，相关落地工作已经开始进入日程。6月上旬，国家发展改革委价格司先后召开两次电价工作专家座谈会，研究做好新形势下电价工作。关于完善居民阶梯电价政策，需要多角度、多维度统筹考虑。

一是居民电价水平需与时俱进。在构建以新能源为主体的新型电力系统背景下，供电成本预计将进一步上升。据国网能源研究院初步测算，新能源电量渗透率超过15%后，系统成本进入快速增长临界点，预计2025年将是2020年的2.3倍。居民电价水平应当随着供电成本的变化而变化，避免加重交叉补贴问题或造成新的交叉补贴问题。

二是基本档电价引入横向对比。以普惠的基本档用电为基准，在考虑电力供应成本差异的基础上，以人均可支配收入为参考，进一步考虑地区之间的实际承受能力，体现电价负担压力的公平性，避免“越发达电价反而越低”的现象，为解决地区发展的不平衡不充分问题作出应有的贡献。

三是逐步提高二档三档覆盖面。按照现行政策，原则上第一档用电覆盖80%家庭，有的地方实际上甚至达到了90%以上，第二档、第三档用电所覆盖的范围比较有限。为减轻交叉补贴、促进节约用电，应适当提高第二档、第三档用电覆盖面。当然，长期不调整各档用电量，随着居民用电量的增长，也能“被动”实现提升高价用电档覆盖面。

四是进一步加大档级价格差别。第二档加5分以上、第三档加3毛左右，是居民阶梯电价起步阶段的规定。如今过去了十年，特别是“双碳”目标的提出，对能源资源的节约提出了更高的要求，阶梯电价各档之间的价差应考虑进一步加大，让电价反映电力电量的真实价值、还原电力的商品属性并体现对超高用电的适当惩罚性约束。

五是提升居民价格响应积极性。短时电力价值虽然并无太大差别，但不同时段的电量价格因为供需情况不同却是可以差别明显，特别是尖峰时刻的电力调整价值更高。有必要进一步完善峰谷电价政策，通过经济手段引导居民更好进行价格响应。如果跟户用光伏、户用储能、电动汽车等生产和调节功能结合起来，预计效果更加明显。

六是要纳入整体电价政策考量。居民电价政策是电价政策的有机组成部分，不能脱离整体而“单飞”“单蹦”。随着构建新型电力系统的供电成本变化，需要整体研究调整完善电价政策，在能源“双重替代”背景下甚至应充分考虑大能源价格政策包括油气、煤炭价格问题以及农村生物质、沼气等价格问题，形成价格政策合力，避免政策龃龉造成莫衷一是的局面。

七是强化政策落地执行的监管。要发挥政府主管部门特别是能源监管机构的作用，对各地居民电价政策执行情况进行动态监管，切实维护政策权威、市场公平、群众利益，并根据监管情况评估阶梯电价政策、推进动态调整完善。特别是要对政策执行中出现的逆阶梯现象进行严格监管，不能在供需形势变化时私自变更基本政策取向。

“双碳”目标提出在前，构建新型电力系统在后，能源价格改革箭在弦上。既需要居民提升自觉奉献意识，更需要价格等经济手段、市场方式的引导。期待居民阶梯电价政策旧貌换新颜，迸发出新的磅礴伟力。