【建纬观点】2019年工程总承包地方政策年度观察
作者简介
张志国 上海市建纬律师事务所工程总承包业务部律师助理，吉林大学法律硕士，二级建造师，具备近4年的建筑企业工程造价工作经验。现专注于为大型建筑企业、设计单位提供工程总承包与建设工程相关法律服务。
自住建部《关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》(建市[2016]93号)以及国务院《关于促进建筑业持续健康发展的意见》(国办发[2017]19号)确立大力发展工程总承包（以EPC为主）的基本路线之后，我国工程总承包事业进入高速发展期，国家和地方政府也出台众多政策文件来规范和指导工程总承包的发展。
在国家政策层面，2017年12月26日，住建部发布《关于征求<房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法（征求意见稿）>意见的函》（建市设函[2017]65号）；2019年5月10日，住建部联合国家发改委再次发布《关于征求<房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法（征求意见稿）>意见的函》（建办市函〔2019〕308号）；2019年12月23日，住建部、国家发改委正式发文《关于印发房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法的通知》（建市规〔2019〕12号），至此，国家层面的工程总承包管理办法正式出台，标志着工程总承包规范化发展时代的来临。
在地方政策层面，2017年共有28个省份总计出台了41份有关的工程总承包的地方政策文件；2018年度新增省级工程总承包政策文件共计22件；2019年新增省级工程总承包政策文件共计13件，截止2019年11月底，全国31个省、市、自治区中（不含港澳台），除了新疆，其他地区均有有关工程总承包或涉及工程总承包的地方性规范文件、指导文件出台。
图表：2017-2019年工程总承包省级政策文件出台数量表*。
*关于文件统计口径的说明：本文旨在观察我国省级地方出台的政策文件，未收录中央部委文件，此外地方上也存在大量仅为各地工程总承包企业的试点名录、工作计划与安排等实际并不深入涉及“工程总承包法律政策”的文件，故而均未加以统计在内。
《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法的通知》（建市规〔2019〕12号）在2019年年末的正式出台意味着工程总承包即将走入统一的规范化发展的时代，但纵观2019年全年，全国各地工程总承包的发展并没有国家层面政策尚未正式出台而停下脚步，仍然有部分省市出台了涉及工程总承包的相关地方政策，这些政策各有针对性的特点，值得借鉴、学习。有鉴于此，本文在2017、2018年连续两年的基础上，针对2019年度全国31个省、市、自治区（不含港澳台）颁布和制订或正对外征求意见的工程总承包法律政策要点进行简要梳理，以供大家共同学习、讨论与交流。
2019年共有6个省级地方出台了工程总承包专项或相关文件。其中，浙江、山东、四川、福建四省均是发布针对工程总承包的专项规范性文件；山东和四川在此基础上还发布了涉及工程总承包的指导性意见；河南则是以《2019年全省建筑业工作要点》中专项条款的形式指导全省建筑业推行工程总承包模式；湖南发布的《房屋建筑和市政基础设施工程招标投标管理办法》虽然不是针对工程总承包的专项文件，但文件中仍然包括规范工程总承包的专项条款。另外，浙江和山东出台的工程总承包专项文件均是针对水利工程项目，这是继2018年广西、江西两地之后又有省份出台针对水利工程领域的工程总承包专项文件。
下文将简要阐述2019年各省及地方政策性文件的主要规定供读者参考，同时我们制作了2019年度的各地工程总承包政策文件目录以供读者查阅（见文后附件）。
特别提示：由于对各地方规定的归纳总结均建立在我们的有限认识和实践基础之上，因此相关的侧重点和覆盖范围难免存在理解偏差，敬请读者们在阅读时给予关注与谅解。
（一）浙江
浙江在工程总承包领域一向是走在全国前列，在2016、2017、2018年均有涉及工程总承包的政策出台，我们在此前2017、2018年工程总承包地方政策年度观察中均有总结。浙江2019年出台的工程总承包政策，是由浙江省水利厅发布的《浙江省水利建设工程总承包管理办法（征求意见稿）》，是水利建设工程领域对以工程总承包模式建设的项目经验的总结和前景的探索。以下是对该政策重要条款要点的概述：
1.发包阶段。建设单位可在可行性研究报告或初步设计报告获批后，按照确定的建设规模、建设标准、投资限额、工程质量和进度要求，进行工程总承包项目发包。
2.工程总承包单位资质。工程总承包单位应当具有与工程规模相适应的工程设计资质或施工总承包资质或同时具备工程设计、施工总承包（允许联合体）资质，具有与发包工程相类似的工程业绩。
工程总承包单位不得是工程总承包项目的代建单位、项目管理单位、监理单位、造价咨询单位、招标代理单位，也不得是与上述单位有利害关系的关联单位。招标人按规定公开发包前完成的可行性研究、初步设计等前期工作成果及相关资料的，前期咨询单位、勘察设计单位可以参与工程总承包项目的投标。
3.价格形式。工程总承包项目一般釆用固定总价合同，也可以采用单价合同。釆用固定总价合同的，除合同约定的变更调整外，合同价格不予调整。釆用单价合同的，宜同时设置总价控制条款；对除合同约定的变更调整外超支、结余资金的分配，可按照风险与利益共担的原则在合同中约定。
4.工程总承包分包。工程总承包单位仅具有相应设计资质的，应当将工程总承包项目中的全部施工业务分包给具有相应施工资质的单位，工程总承包单位仅具有相应施工资质的，应当将工程总承包项目中的全部设计业务分包给具有相应设计资质的单位。
设计总包单位或者施工总承包单位根据与工程总承包单位的合同约定，经工程总承包单位同意，可以将其承包范围内的非主体部分分包给具有相应资质的单位。
（二）山东
山东省在2019年除了省政府出台的为了促进建筑业发展的纲领性文件，山东省水利厅还颁布了规范水利建设项目工程总承包的指导意见。
山东省人民政府办公厅《关于进一步促进建筑业改革发展的十六条意见》（鲁政办字〔2019〕53号）：
1.政府和国有资金投资的房屋、市政、水利、园林项目原则上实行工程总承包和全过程工程咨询服务。
2.工程总承包项目推固定总价合同，在计价结算和审核时，仅对合同约定的变更调整部分和暂估价部分进行审核，对固定总价包干部分不再另行审核。
山东省水利厅《山东省水利工程建设项目设计施工总承包指导意见(试行)》（鲁水规字〔2019〕1号）：
1.发包阶段。水利工程建设项目实行总承包从项目可行性研究报告或初步设计报告批准后开始。
2.工程总承包单位资质。工程总承包单位应同时具备与工程规模相适应的水利水电行业勘测设计、施工资质。工程总承包单位可以是满足所有资质要求的独立法人单位、隶属于同一经营实体的设计、施工单位，或具备单独资质单位组成的联合体。
3.招标人公开发包前已完成可行性研究报告、勘察设计文件编制的，其可行性研究报告编制单位、勘察设计文件 编制单位可以参与工程总承包项目的投标。
4.合同价格形式。工程总承包发包价格应以初步设计批准的概算或批准概算的单价为控制标准，初步设计概算未明确概算单项总价或概算单价的，可以按照相应水利定额或合同约定价格确定。
（三）四川
四川省在2019年密集颁布涉及工程总承包的重要政策文件，包括四川省政府为推动建筑业高质量发展颁布的的纲领性文件；四川省住房和城乡建设厅为规范装配式建筑领域工程总承包招投标颁布的指导意见，以及在房屋建筑和市政基础设施建设领域颁布的工程总承包管理政策的征求意见稿。
四川省住房和城乡建设厅《关于在装配式建筑推行工程总承包招标投标的意见》（川建行规[2019]2号）：
1.依法必须招标的装配式建筑项目，原则上应采用工程总承包模式招标发包。装配式建筑工程项目的建设规模、建设标准、功能需求、技术标准、工艺路线、投资限额及主要设备规格等，即发包人对工程项目要求能确定的，应采用工程总承包招标发包。
2.工程总承包企业应当具有与工程规模相适应的工程设计资质或者施工总承包资质，也可以采用联合体方式投标。工程监理企业、招标代理企业以及没有取得工程设计或施工总承包资质的全过程咨询企业、项目管理企业、造价咨询企业不能参与工程总承包投标。
3.工程总承包项目宜采用全过程工程咨询服务。
四川省人民政府办公厅《关于推动四川建筑业高质量发展的实施意见》（川办发〔2019〕54号）：
1.政府和国有资金投资项目带头推行工程总承包、全过程工程咨询等新型建设组织实施方式。
2.完善工程总承包管理制度，工程总承包项目实行固定总价合同的，在工程结算和审核时，仅需对合同约定的变更调整部分和暂估价部分进行审核。
四川省住房和城乡建设厅关于公开征求《四川省房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法（征求意见稿）》意见建议的公告：
1.建设范围、建设规模、建设标准、功能要求等前期条件明确的情况下，政府投资项目、国有资金占控股或者主导地位的项目；抢险救灾项目；装配式建筑项目应当优先采用工程总承包方式。
2.发包阶段和条件。在可行性研究、方案设计或者初步设计已完成，项目范围、建设规模、建设标准、功能需求、投资限额、工程质量和进度要求确定以及建设资金来源落实后，以工程估算（或工程概算）为经济控制指标，扣留建设单位需要发生的相关管理活动必要费用后，进行工程总承包项目发包。
3.工程总承包单位资质。工程总承包单位应当具有与工程规模相适应的工程设计资质（建筑工程设计事务所资质除外）或者施工总承包资质。
允许采用联合体方式承揽。以联合体方式承揽的，联合体成员原则上不应超过3家。
招标人向投标人公开可行性研究报告、勘察设计等文件的，编制可行性研究报告、工程设计方案、初步设计的、且具备工程总承包条件的工程设计单位允许参与工程总承包项目的投标，招标人应当在招标文件中予以明确。
4.合同价格形式。工程总承包项目应根据项目特征确定合同价格形式，宜采用总价合同。
5.工程总承包单位分包。工程总承包的分包可以采用直接发包方式。工程总承包单位根据招标文件约定与合同约定或者经建设单位同意，可以将工程总承包合同中的设计或者施工业务分包给具有相应资质的单位，但不得将工程总承包项目中设计和施工全部业务一并或者分别分包给其他单位。
工程总承包单位仅具有相应施工资质中标的，应当将工程总承包项目招标文件中约定的全部设计业务分包给具有相应工程设计资质的单位。工程总承包单位仅具有相应工程设计资质中标的，应当将工程总承包项目招标文件中约定的全部施工业务分包给具有相应施工资质的单位。
（四）河南
河南省住房和城乡建设厅《关于印发<2019年全省建筑业工作要点>的通知》（豫建建〔2019〕44号）：
推行工程总承包和全过程工程咨询。深入调研，出台工程总承包的配套政策。跟踪总结试点项目和试点企业好的做法，组织开展经验交流。
（五）福建
福建省住建厅在2019年共发布4项涉及工程总承包的重要政策文件，包括规范工程总承包领域的专项文件，以及保障工程总承包项目农民工工资支付的专项文件，另外还有再次征求意见的《福建省房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包招标投标管理办法（试行）（征求意见稿）》（闽建筑函〔2019〕34号）。可见福建省对工程总承包不可谓不重视。
福建省住房和城乡建设厅《关于工程总承包项目投标人资格条件有关事项的意见》（闽建筑函〔2019〕25号）：
1.在国家和我省未出台工程总承包政策文件对该事项进行明确之前，招标人可允许可行性研究报告编制单位、勘察设计文件编制单位参加后续工程总承包项目投标。
2. 工程总承包单位同时具有相应设计资质和施工总承包资质的，可以依法将工程总承包项目的设计业务分包给具有相应资质的设计单位，但不得同时将主体工程施工业务另行分包。
福建省住房和城乡建设厅《关于房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包招标投标活动有关事项的通知》（闽建办筑函〔2019〕42号）：
1. 发包范围。财政投融资工程项目符合下列情形之一的，方可采用工程总承包模式发包：（一）装配式建筑工程；（二）概（估）算的工程费用部分2亿元以上，且具有一定技术难度、工期要求紧、系统性强的工程。已经完成施工图设计的工程，不得实施工程总承包。
2. 计价模式。工程总承包项目推行模拟清单计价模式。模拟清单列出项目实施过程中实际要发生的和可能要发生的各类项目清单，包括项目名称、项目特征与工程内容、计量单位及综合单价等，招标人不提供工程量，投标人根据招标要求填报工程量与综合单价。
3.招标文件编制。招标文件不得设置不合理条款排斥或限制潜在投标人，不得将企业所有制形式、注册地、注册资本金、成立年限、特定行政区域或特定行业业绩作为投标人资格要求或加分条件，不得提出与招标项目不相适应的资质和业绩要求。招标文件和合同应当约定公平、合理的风险分担条款。
4.工程总承包单位资质。投标人应当具有与工程规模相适应的工程设计或者施工资质，原则上每个工程总承包项目由一家工程总承包单位承包。
（六）湖南
湖南省人民政府办公厅《关于印发<湖南省房屋建筑和市政基础设施工程招标投标管理办法>的通知》（湘政办发〔2019〕31号）：
1.装配式建筑应当采用工程总承包方式招标；政府投资工程、使用国有企业事业单位资金且该资金占控股或者主导地位的工程应当优先采用工程总承包方式招标；其他国有资金投资工程应当积极采用工程总承包方式招标。
2.工程总承包单位可根据合同约定或者经建设单位同意，将工程总承包合同中的勘察、设计或者施工业务分包给具有相应资质的企业，但不得转包和违法分包。
1.发包范围。山东、四川、福建、湖南等省份2019年发布的工程总承包政策均对工程总承包的发包范围有一定的规定。如山东省规定“政府和国有资金投资的房屋、市政、水利、园林项目原则上实行工程总承包”，四川、湖南两省规定政府投资项目、国有资金占控股或者主导地位的项目、抢险救灾项目、装配式建筑项目应当优先采用工程总承包方式，福建省对工程总承包的发包范围限制较多，规定财政投融资工程项目只有装配式建筑工程或者概（估）算的工程费用部分2亿元的项目方可采用工程总承包模式发包。而《管理办法》则放松了对工程总承包的发包范围的限定，只规定建设内容明确、技术方案成熟的项目，适宜采用工程总承包方式。
2.发包阶段。四川省对工程总承包项目发包阶段的前置条件规定较多，只有在在可行性研究、方案设计或者初步设计已完成，项目范围、建设规模、建设标准、功能需求、投资限额、工程质量和进度要求确定以及建设资金来源落实后，以工程估算（或工程概算）为经济控制指标，扣留建设单位需要发生的相关管理活动必要费用后，进行工程总承包项目发包；浙江省和山东省均规定水利工程总承包项目的建设单位可在可行性研究报告或初步设计报告获批后进行发包。《管理办法》则区分是否是政府投资项目发包阶段有所不同，采用工程总承包方式的企业投资项目，应当在核准或者备案后进行工程总承包项目发包；采用工程总承包方式的政府投资项目，原则上应当在初步设计审批完成后进行工程总承包项目发包。
3.工程总承包单位资质。浙江对水利项目的工程总承包单位资质要求是具有与工程规模相适应的工程设计资质或施工总承包资质或同时具备工程设计、施工总承包（允许联合体）资质；山东水利厅则要求工程总承包单位应同时具备双资质，即与工程规模相适应的水利水电行业勘测设计、施工资质，但仍然允许组成联合体承揽工程。四川和福建均规定工程总承包单位应当具有与工程规模相适应的工程设计或者施工资质，但福建另外还强调原则上每个工程总承包项目由一家工程总承包单位承包。《管理办法》规定，工程总承包单位应当同时具有与工程规模相适应的工程设计资质和施工资质，或者由具有相应资质的设计单位和施工单位组成联合体。这一规定与此前大多数省份对工程总承包单位资质要求均不相同，对各省工程总承包市场带来的影响有待进一步观察。
4.计价模式。浙江省对水利工程总承包项目的价格模式并没有强制性规定，只强调工程总承包项目一般釆用固定总价合同，但也可以采用单价合同；山东省水利厅的文件则对计价模式规定较为详细，强调工程总承包发包价格应以初步设计批准的概算或批准概算的单价为控制标准，初步设计概算未明确概算单项总价或概算单价的，可以按照相应水利定额或合同约定价格确定；四川省简要规定工程总承包项目应根据项目特征确定合同价格形式，宜采用总价合同；福建省则规定工程总承包项目推行模拟清单计价模式。《管理办法》规定，企业投资项目的工程总承包宜采用总价合同，政府投资项目的工程总承包应当合理确定合同价格形式。可见《管理办法》没有过多对工程总承包项目的计价模式作强制性规定。
5. 前期服务单位能否参与投标。浙江和山东两省均规定水利工程总承包项目的招标人按规定公开发包前完成的可行性研究、初步设计等前期工作成果及相关资料的，前期咨询单位、勘察设计单位可以参与工程总承包项目的投标。四川省也规定招标人向投标人公开可行性研究报告、勘察设计等文件的，编制可行性研究报告、工程设计方案、初步设计的、且具备工程总承包条件的工程设计单位允许参与工程总承包项目的投标。《管理办法》则对政府投资项目单独作出规定：政府投资项目的项目建议书、可行性研究报告、初步设计文件编制单位及其评估单位，一般不得成为该项目的工程总承包单位。政府投资项目招标人公开已经完成的项目建议书、可行性研究报告、初步设计文件的，上述单位可以参与该工程总承包项目的投标，经依法评标、定标，成为工程总承包单位。这一点各省政策与《管理办法》规定较为相似。
除了以上几点的简要对比外，《管理办法》还有很多条款在各省2019年的工程总承包政策文件中没有体现，但本文的主要侧重点是对地方工程总承包政策文件的观察，相信随着《管理办法》的出台以及逐步适用，各地住建部门也会针对本省工程总承包的特点作出进一步的适用性规定。
建筑业进一步深化体制改革，适应“新时代”高质量发展的顶层设计之要求，从传统单维度施工承包向集成式工程总承包模式进行转变，已是新形势下建筑业发展的必然趋势。与国外成熟的EPC、DB等工程总承包实践相比，我们的工程总承包模式才刚刚起步。市场本身的成熟度、各方参与主体的理念等，都还存在一定的欠缺。但是，随着中国大陆工程总承包市场本身的不断孕育，以及国家“一带一路”战略之下所带来的发展机遇，工程总承包未来在中国也一定是大有可为。本文也正是在此背景下产生，通过对近年来各地省级工程总承包政策的观察和分析，我们期待大家通过本文对工程总承包模式的实践与发展形成更多的共识。我们相信，中国工程总承包市场将会在各方合力之下，更为健康有序地不断向前发展！
附件1：2019年工程总承包省级政策文件一览表
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地方 |
名称 |
文号 |
时间 |
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山东 |
山东省水利厅关于印发《山东省水利工程建设项目设计施工总承包指导意见(试行)》的通知 |
鲁水规字〔2019〕1号 |
2019.1.17 |
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山东省人民政府办公厅《关于进一步促进建筑业改革发展的十六条意见》 |
鲁政办字〔2019〕53号 |
2019.3.23 |
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山东省人民政府关于印发《山东省重点水利工程建设实施方案》的通知 |
鲁政字[2019]189号 |
2019.10.10 |
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浙江 |
关于公开征求《浙江省水利建设工程总承包管理办法（征求意见稿）》意见的函 |
2019.6.28 |
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四川 |
四川省住房和城乡建设厅《关于在装配式建筑推行工程总承包招标投标的意见》 |
川建行规[2019]2号 |
2019.3.26 |
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四川省人民政府办公厅《关于推动四川建筑业高质量发展的实施意见》 |
（川办发〔2019〕54号） |
2019.8.20 |
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四川省住房和城乡建设厅关于公开征求《四川省房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法（征求意见稿）》意见建议的公告 |
2019.10.23 |
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河南 |
河南省住房和城乡建设厅关于印发《2019年全省建筑业工作要点》的通知 |
豫建建〔2019〕44号 |
2019.3.6 |
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福建 |
关于工程总承包项目投标人资格条件有关事项的意见 |
闽建筑函〔2019〕25号 |
2019.3.19 |
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关于再次征求《福建省房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包招标投标管理办法（试行）（征求意见稿）》意见的函 |
闽建筑函〔2019〕34号 |
2019.4.9 |
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关于EPC项目中农民工工资专用账户有关事项的意见 |
闽建筑函〔2019〕40号 |
2019.4.23 |
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关于房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包招标投标活动有关事项的通知 |
闽建办筑函〔2019〕42号 |
2019.11.11 |
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湖南 |
湖南省人民政府办公厅关于印发《湖南省房屋建筑和市政基础设施工程招标投标管理办法》的通知 |
湘政办发〔2019〕31号 |
2019.6.24 |
附件2：2019年工程总承包市、县级政策文件一览表
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地方 |
名称 |
文号 |
时间 |
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河北雄安 |
河北雄安新区管理委员会关于印发《雄安新区工程建设项目招标投标管理办法（试行）》的通知 |
2019.1.11 |
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山东淄博 |
淄博市住房和城乡建设局淄博市发展和改革委员会淄博市财政局关于印发《淄博市房屋建筑和市政基础设施工程总承包、全过程咨询试点工作实施方案》的通知 |
2019.9.27 |
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江苏南京 |
南京市建委招投标建管处《关于明确工程总承包招投标等有关问题的通知》 |
2019.10.30 |
工程总承包业务部简介
工程总承包业务部成立于2017年12月，由上海市建纬律师事务所主任助理、高级合伙人韩如波律师任部门主任，部门成员先后参与建纬所受住房建设部委托起草修订的《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法（征求意见稿）》《关于推进全过程工程咨询服务发展的指导意见（征求意见稿）》《GF-2011-0216建设项目工程总承包合同（示范文本）》《建筑工程施工发包与承包违法行为认定查处管理办法》等各类规定及行业标准，并编著编著有《EPC项目所涉普遍性法律风险与防范指引实务手册》《工程总承包项目招投标及承发包阶段十大问题浅析和建议》《工程总承包企业提升工程总承包项目风险管理能力的十大措施》等诸多法律类实务手册及论文。
自工程总承包业务部成立至今，与多地政府建设行政主管部门以及从事工程总承包的设计单位、施工单位、咨询单位建立长期交流合作关系，并为国内多个企业如北京建工集团有限公司、上海建工集团有限公司、中国铁路设计集团有限公司、上海振华重工（集团）股份有限公司、浙江新盛建设集团有限公司、上海绿地建设（集团）有限公司、黄河勘测规划设计有限公司、丹阳高新技术产业开发区管理委员会、江西丰城三期发电厂等提供专项法律服务，具备丰富的工程总承包法律服务实践经验。