【导读】
当前我国正处于国土空间规划体系变革的关键时期，社会各界普遍认识到乡村地区村庄规划建设的意义重大，具有紧迫性，事关乡村振兴和全面建成小康社会目标能否实现。
本文通过梳理我国村庄规划的发展历程、总结新时代村庄规划的内涵要义、剖析当前村庄规划面临的问题，基于“多规合一”的规划编制技术以及国土空间规划体系的约束，从全域管控、村庄建设两个维度，探索可复制、可推广的实用性村庄规划的策略与方法。
首先，村庄规划的对象是行政村的全域。从整个技术路线上来看，更多的是从现状出发，包括人口、产业、设施和村庄的特色等等，摸清“家底”，然后根据相关的政策和上位规划，结合自身的诉求来判断发展趋势，谋划村庄的发展定位，包括优化村庄布局，加强有关方面的支撑，最终形成近期建设实施的计划。这是对于行政村的全域而言的，对于其中的若干个村民点，应根据具体的建设需求进行村庄分类，例如快速提升、特色保护、城郊融合等，不同类型的村庄具有不同的建设需求，分类后应按照修建性详细规划的深度要求，有针对性地进行居民点的详细设计。从村庄规划的内容体系上来看，应遵循因地制宜、因村制宜的原则，通过菜单式的选择和深浅适度的把握，来实现村庄规划的实用性。具体而言，村庄规划的内容可以分为村庄总体布局规划、设施配套、居民点规划以及近期建设规划几大板块。成果呈现的角度上，村庄规划要体现实用性，通过成果的简化使老百姓能够看得懂。比如我们可以通过基本内容加选做内容的方式，来实现规划成果的有效性。基本内容方面，目前一些省的要求是“两图、两表、一库、一清单”，其中“两图”是村庄土地利用现状图和规划图，“两表”是规划指标表和土地用途结构调整表，“一库”是规划数据库，“一清单”是规划项目清单。这些是要向省厅报备并进行备案的必备内容，对应的规划成果包括目标定位、用地布局规划、国土空间用途管制、耕地和永久基本农田保护，公共服务设施规划、道路交通规划、公共设施规划、防灾减灾规划和近期规划等等。选做内容是指上级政府没有硬性要求，具体工作中可以结合村庄发展的实际需要，合理选择编制和决定规划深度的要素和内容，比如国土空间综合整治、生态修复、产业引导、历史文化保护、人居环境整治等方面的内容。同时，从服务实施管理的角度，要建设一个成果数据库，纳入“一张图”管理，实现规划成果的简化表达。乡村地区的“多规合一”，核心是“城规”与“土规”的融合，难点是解决村庄建设规划与村土地利用规划的技术冲突和差异问题，“城规”突出了村庄建设空间的精细管理，注重村庄设施建设、环境整治，但缺少对生态空间、农业空间的有效管控；“土规”强调全过程、全空间的刚性管控，注重计划与指标，可动态调整，但其建设指导性不强。如何创新技术编制方法，实现“城规”与“土规”的融合，关键是要处理好保护与建设的关系。首先要融入土地利用规划对耕地保护、生态修复、土地整治等方面的管控要求；其次要融合村庄建设规划在居民点用地布局、农居环境整治、基础设施布局、产业发展引导、乡村文化传承等方面的优势；最后要整合多源数据，确保成果底数一致，真正实现“一本规划、一张蓝图管到底”。2. 如何处理“三调”与“空间规划”用地分类的基数转换统一标准、统一底数是国土空间规划体系下村庄规划的基本要求。依据第三次全国国土调查（以下简称“三调”）工作方案，“三调”将用地分类分为13 个一级地类、73 个二级地类。依据《市县国土空间规划基本分区与用途分类指南（试行）》的送审稿，国土空间规划将用途分类分为28个一级地类、102 个二级地类、24 个三级地类，两者的底数和标准不一致。鉴于村庄规划编制须以“三调”成果作为基础底图，但两者分类标准不同，通过将两者用地分类进行比对分析发现，两者可以有效转换，包括以下四种对应类型：一是一一对应型，即在“三调”用地分类中有唯一对应的国土空间规划用地分类，可以直接转换；二是一对多型，即一个“三调”用地分类可以转换成多个国土空间规划用地分类；三是多对一型，即多个“三调”用地分类可共同转换为一个国土空间规划用地分类；四是无对应型，即“三调”用地分类无相对应的国土空间规划用途分类，主要是空闲地，以及国土空间规划用途分类中无相对应的“三调”用地分类，包括留白用地、渔业用海、交通运输用海等。在村庄规划实践中，部分村庄存在永久基本农田线划定不合理、不科学等情况。比如“三调”成果与永久基本农田线有冲突、现状村庄建设用地被划入永久基本农田线内、违法占用永久基本农田等问题。如何在落实最新修订的《土地管理法》及省级政府有关规定的前提下，科学优化永久基本农田线，是村庄规划的重要任务。应遵循以下三个原则：一是总量不减少原则。结合村域内耕地自然质量高低、连片性大小等因素，补划永久基本农田，确保永久基本农田面积总量不减少，村域内用地不能自主平衡的，由市县层面统筹平衡。二是实事求是原则。将现行永久基本农田线与最新“三调”成果叠加处理，可调出现行永久基本农田线范围内“三调”地类为非耕地、农村道路、沟渠、坑塘水面的地类。三是农业资源禀赋原则。考虑耕地质量级别、坡度、耕地连片性、交通便利性、居民点辐射度五个因素，调出分布零散、质量不高等农业资源禀赋低的耕地。我国宅基地管理情况复杂，问题比较突出：一是宅基地扩张与闲置长期并存，乡村空间资源利用存在较大浪费；二是“一户多宅”的情况普遍；三是农民建房面积大，“一宅超面积”现象普遍；四是缺乏村庄规划布局，建设散乱无序；五是私下流转现象普遍；六是未批先建、擅自加层等违章建房现象比较严重。《土地管理法》第六十二条规定：“农村农民一户只能拥有一处宅基地，面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准，允许进城落户的村民依法自愿有偿退出宅基地，鼓励村庄集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅。”如何创新宅基地管控模式，落实“一户一宅”政策，规范村庄宅基地管理，解决宅基地违法使用，盘活长期闲置宅基地，同时保障村民合理住房建设的需求，成为村庄规划编制和管理的难点之一。当前，我国各地都在积极探索如何编制实用性村庄规划，并相继发布了一系列村庄规划导则。基于国内十个省（市）级村庄规划导则的研究，通过对其规划内容进行要点梳理与横向比较，发现以下特征：（1）十个省（市）均明确要求，村庄规划应包含村庄分类引导、国土空间布局与用途管控、耕地与永久基本农田保护、国土空间综合整治和生态修复、产业发展布局、基础设施和公共服务设施规划、近期建设与行动计划等内容；（2）北京、江苏、海南、江西、河南等七个省（市）明确提出，应包括村庄居民点布局、历史文化保护、农房建设管理等内容；（3）江苏、福建、安徽、江西四省提出应包含农村人居环境整治措施。通过对以上省（市）村庄规划导则编制内容的研究，我们认为编制实用性村庄规划，应树立“政府管用、村委好用、村民实用”的目标，可以从全域管控、村庄建设两个维度，总结、提炼编制实用性村庄规划的八大策略。采用“多规合一”的规划编制新方法，统一工作底图，坚持底线思维、保护优先的原则，结合上位规划的管控要求，对村域国土空间实施分区分类管控，优先划定生态保护红线、永久基本农田保护线、建设用地开发边界线三条控制线，强化刚性管控。同时划定生态空间、农业空间、建设空间，优化国土空间用地布局，明确主导功能与用途分区，在建设空间内实行“详细规划+ 规划许可”的管控方式，合理引导乡村各项建设活动；在生态空间和农业空间内采用“约束指标+ 分区准入”的管制方式，统筹乡村土地整治、耕地保护、生态修复等工作，满足“政府管用”的要求。《国家乡村振兴战略规划（2018—2022 年）》将自然村划分为城郊融合类、特色保护类、集聚提升类、搬迁撤并类四种基本类型，而我国乡村地区社会经济发展阶段的不同，导致类型多样，差异巨大。因此，为便于更加精准地对各类村庄进行规划管控和建设管理，须进一步细化四种村庄基本类型的具体空间管控要求与策略。（1）城郊融合类。按照“城乡融合、共建共管”的原则，推进城乡“空间融合、产业融合、设施融合”，综合考虑就地城镇化和村庄发展需求，允许一定规模的新增建设用地。
（2）集聚提升类。为突出重点，打造精品，进一步将聚集提升类村庄细分为重点提升类和一般提升类。重点提升类遵循“总量管控、边界管理”的原则，允许一定规模的新增建设用地，并且不得突破建设用地的上限指标；一般提升类遵循“总量不增、边界不变”的原则，不允许调整建设用地边界，村庄边界内允许原拆原建。
（3）特色保护类。传承“乡愁、乡风、乡貌”，统筹村庄保护与发展的关系，遵循“保护优先、总量管控、建管一体”的原则，适当增加建设用地，在划定建设用地边界内，允许通过空间整合进行建设用地范围的调整。
（4）搬迁撤并类。遵循“近远结合、逐步搬迁”的原则，不得以任何名义增加建设用地用量及突破现状建设用地边界，近期无法搬迁的村庄，须保障村民生产生活所需的最基本的水、电、环卫等基础设施，以及急需的危房改造需求。村庄搬迁原则上由政府主导，根据农民意愿，采用土地置换等多种方式和措施，逐步引导村民向集中新建居民点或城镇搬迁、聚集。
2019年12月，自然资源部印发《关于开展全域土地综合整治试点工作的通知》，提出“以乡镇为基本实施单元，整体推进农用地整理、建设用地整理和乡村生态保护修复，优化生产、生活、生态空间格局，促进耕地保护和土地集约节约利用，改善农村人居环境，助推乡村全面振兴”。本文基于“山、水、林、田、湖、草是一个生命共同体”的理念，提出乡村全域土地综合整治的三点策略：首先，按照“田成方、树成行、路相通、旱能灌、涝能排”的原则，推行高标准农田建设、耕地提质改造等农用地整治；其次，基于“新增—腾退”挂钩的原则，以改善人居环境为目的，开展建设用地复垦、低效用地再开发等农村建设用地整治；最后，实施废弃矿山综合治理、河流水系治理等乡村生态环境整治与修复。2020 年6 月30 日，中央全面深化改革委员会审议通过了《深化农村宅基地制度改革试点方案》，指出“深化农村宅基地制度改革，要积极探索落实宅基地集体所有权、保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权、适度放活宅基地和农民房屋使用权的具体路径和办法”。村庄规划作为乡村地区的详细规划，是宅基地建设与管理的法定依据。乡村地区的宅基地建设管控可遵循以下三点原则。（1）遵循“一户一宅、面积法定”原则。村集体成员家庭中只有一个儿子的立一户，父母原则上与儿子合并一户，只能有一处宅基地；有两个儿子且均满22 周岁的立两户，可拥有两处宅基地；出嫁的女儿原则上不能继承父母的宅基地，但若女婿入赘，女儿可拥有宅基地的继承权。在保障村民居住需求的基础上，控制宅基地面积（如每户居住面积为120~180 平方米），建新必须拆旧，引导原址改建。（2）建立宅基地有偿使用制度。改变过去宅基地无偿使用的方式，探索建立阶梯式的征收标准，具体分两种情形进行实施：一是现有“一户多宅”和“一宅超面积”，且不选择退出的。结合各自然村实际，协商确定起征面积标准（如每户240 平方米），实行阶梯式累进制收取有偿使用费（例如超过标准面积50 平方米，每年每平方米收取10 元的有偿使用费，超过标准面积51~100 平方米，每年每平方米收取15 元的有偿使用费，以此类推，有偿使用费可采取逐年缴和几年累计缴的方式）。二是申请增量宅基地建房的。根据宅基地区位、基础设施投入、收储成本等情况，实行“择位竞价”进行分配（例如按照每平方米100 元的基准价，价格最高不得超过1 000 元/ 平方米），符合申请条件的村民都可以参与竞价。（3）建立宅基地退出机制。根据不同情况，可采取三种宅基地退出方式：一是无偿退出，主要是针对闲置废弃的厕所、畜禽舍和倒塌无覆盖的建筑物或构筑物；二是有偿退出，适用于“一户多宅”的多宅部分（如住房按建筑面积每平方米50~200 元补偿，杂物房、厕所、厨房等辅助用房按占地面积每平方米20~50 元补偿）；三是流转退出，对“一户多宅”应退出“多宅”房屋完好的，鼓励其在集体经济组织内部成员间流转、置换、出租，但必须符合《土地管理法》和村庄规划的要求。 1. 破解“人、地、钱”瓶颈，发展乡村特色产业空间产业振兴是解决乡村问题的前提，是落实乡村振兴与精准扶贫战略的重要抓手，产业振兴的前提是解决“人、地、钱”的瓶颈。首先，应积极引入大学生、退休干部、企业家等乡贤返乡创业。其次，通过开展土地综合整治，创新乡村地区供地模式，破解乡村产业发展用地难题，例如浙江、广东地区试点的“点状”供地。最后，吸引社会资本，成立村企合作社，共同推进乡村特色产业发展。乡村振兴，既要塑形，也要铸魂，如果说乡土文化是乡村的“魂”，那么乡土建筑和景观就是乡村的“形”，将乡土文化、建筑、景观有机融合，是传承与创新乡村文化与风貌的关键，是践行“新乡土建造”的重要内容。首先，传承与创新乡土文化，必须深入挖掘农耕、民俗、非遗、家风、家训等乡土文化；其次，传承与创新乡土建筑，须保护传统村落和建筑，采用新的建造工艺和节能环保技术，推广地方材料，限制建筑体量，建筑宜采用坡屋顶，同时适应现代生活需求；最后，传承与创新乡土景观，应就地取材、旧物利用，可使用农具、陶罐、石磨、猪槽等元素造景，体现景观的乡土性、趣味性和艺术性。乡村社区是实现乡村振兴战略的基础空间载体，相比于城市社区集中式、标准化、品质化的配套需求，乡村社区具有生产生活一体化、服务群体分散、差异化巨大等特征。因此，须遵循多元、灵活、均衡的配套原则，更加注重乡村社区在生产、生活、生态、文化、旅游等方面的有机融合。以“共谋、共建、共治、共享”方式，由村民、村委会、地方政府、设计师、社会力量五方联动，搭建乡村规划建设共同体。以问题为导向，发挥村民和村委会的主体作用，以村庄规划为引领，将主要内容融入村规民约中，推广乡村规划师制度，积极引入乡贤、企业等社会力量，激发乡村地区建设与发展的内生动力，共同推动乡村振兴。
