PPP项目创新发展之ABO模式探析

PPP项目创新发展之ABO模式探析上

尹志国  任宇航

摘  要：指出 PPP(公私合伙制)的定义存在广义和狭义之分，介绍其项目运作模式分类及运作结构；介绍 ABO(授权-建设-运营)的运作模式及法律界定，指出 ABO 模式属于政府采购行为，作为市政企业市场化改革范例，属于公共服务“公建公营”模式的拓展，是市场化的契约行为；ABO 和 PPP 的政府付费依据相同、授权单位的确定程序一致、授权单位企业性质类似，但 ABO 融资义务由授权经营单位承担，授权服务费纳入政府财政预算，可促进市场化转型，实现政企分开、促进公共服务转型升级，拓宽融资渠道，加快地方融资平台转型。

关键词：PPP；ABO；投融资模式；轨道交通

2014年，国家在基础设施及公共服务领域大力推广PPP模式，通过在公共领域引入私人部门和市场机制，PPP正在逐渐改变完全依赖公共部门、公共机构提供公共产品的传统方式。现如今，PPP模式已发展成为国内调结构、促改革、稳增长、惠民生的重要抓手。截至2019年3月底，财政部PPP中心项目库共计入库项目8843个，入库项目金额高达13.4万亿元，数万亿规模的PPP项目大幕正在拉开。随着PPP政策法规的不断出台，现如今PPP模式逐步进入规范发展的冷静期，在此大环境下，如何创新发展PPP模式成为中国PPP行业永葆活力的关键。

PPP模式概念

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1.1  PPP的概念

PPP（Public-Private-Partnership）译为“公私合伙制”，是政府部门与社会投资者之间建立合作伙伴关系来提供基础设施、社会公共设施的建议和相关服务的一种方式，目前在各国的基础设施建设及公共服务提供方面被广泛采用。但由于各国、各地区的实践不同，PPP尚未形成一个广泛被接受的定义。（不同机构对PPP的定义见表1）。

PPP的定义存在广义和狭义之分，其中，广义的PPP是指政府部门与社会投资者基于某一项目所建立的合作关系，是一系列项目融资模式的总称，主要包含BOT、TOT、DBO、股权转让、委托运营等。按照政府和社会资本合作方式的不同，可以划分为外包、特许经营、私有化三类。狭义的PPP则是指政府部门与社会投资者基于某一项目，共同出资组建特殊目的机构（SPV），并强调政府在项目中的所有权（既有股份），以及与社会投资者合作过程中的风险分担和利益共享，与BOT原理相似。PPP项目运作模式分类如图1所示。

表1 不同机构对PPP的定义

图1 PPP运作模式分类

1.2  PPP项目的运作结构

目前，在PPP项目实施过程中，典型的PPP项目实施程序主要是由政府方出资代表同中标社会资本方签订合资协议共同组建项目公司，项目公司组建完毕后同政府授权实施机构另行签订PPP项目合同或签订补充协议承继合资协议中社会资本方相关权利义务，并进行项目建设、运营等具体工作，期间由金融机构提供贷款解决项目资金需求，并通过使用者付费、政府提供可行性缺口补助等方式实现项目公司收益。PPP项目运作结构如图2所示。

图2 PPP项目运作结构

ABO模式概述

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授权（Authorize）-建设（Build）-运营（Operate）（ABO模式）首创于2016年4月北京市交通委员会代表北京市政府与北京市基础设施投资有限公司（以下简称“京投公司”）签署的《北京市轨道交通授权经营协议》（以下简称“授权经营协议”）。该协议中，北京市政府授权京投公司履行北京市轨道交通业主职责，京投公司根据授权负责整合各类市场主体资源，提供北京市轨道交通项目的投资、建设、运营等整体服务；北京市政府履行规则制定、绩效考核等职责，同时每年支付京投公司295亿元的授权经营服务费，用以项目的建设、更新改造和运营亏损补贴等，满足其提供全产业链服务的资金需求。京投公司成为北京轨道线网发展过程中的统一“业主”。

2.1  ABO运作模式

授权经营协议中明确规定，京投公司提供北京市轨道交通项目的投资、建设、运营等整体服务。对于尚未具备市场化条件的轨道交通项目，负责筹集建设资金，由京投公司通过市场竞争机制选择建设管理单位、建设单位和运营单位进行轨道交通项目的建设和运营，并通过运营收入、政府支付的授权经营服务费以及多种经营收入偿还贷款，获得一定的投资回报收入。对于市场化条件成熟的项目，由京投公司协助政府部门采取PPP模式实施，政府部门按照PPP操作流程规范择优选择社会资本，京投公司作为政府出资人代表与中标社会资本合资组建项目公司，由项目公司负责项目的投融资、建设和运营，京投公司按照PPP项目协议约定，从授权经营服务费中安排资金对项目公司进行运营补贴。ABO模式运作结构如图3所示。

图3 ABO模式运作结构

另外根据协议约定，京投公司的资金除部分来源于政府支付的授权经营服务费295亿元/年之外，还应充分发挥公司自身优势和市场价值，通过债权、股权等投融资方式筹集剩余建设资金，以保证项目顺利建设。京投ABO投融资模式及资金构成如图4所示。

图4 京投（ABO）投融资模式及资金构成

2.2  ABO模式法律界定

2.2.1  ABO模式的法律依据

ABO模式诞生于我国的市场实践，之前并无相关法律规定。自2016年北京市交通委与京投公司签署授权协议开创ABO模式后，北京市人民政府于2016年7月23日、2016年8月15日先后印发《关于推进供给侧结构性改革进一步做好民间投资工作的措施》、《北京市“十三五”时期重大基础设施发展规划》两份通知，规定“在轨道交通领域推广授权-建设-运营（ABO）模式”，“创新建立城市轨道交通授权经营模式（ABO）”；“创新市场化模式，探索推广ABO、PPP等模式，发挥市场在资源配置中的决定性作用，促进投资主体多元化，提升建设管理效率。”两份通知的出台，为ABO模式提供了法律依据。

2.2.2  ABO模式属于政府采购行为

《中华人民共和国政府采购法》第二条明确规定，政府采购是指“各级国家机关、事业单位、政府团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为”。在ABO模式中，授权经营单位主要依托本级政府财政资金、上级政府补助、银行贷款等资金来源为政府方就基础设施和公共服务项目提供投资、建设、养护等整体服务。此外，ABO模式是由企业就基础设施和公共服务领域项目提供投资、建设、养护等整体服务，区别于企业与企业之间的合作，也区别于商业经营性项目合作。因此，ABO模式应当属于政府采购行为。

2.2.3  ABO模式的授权经营单位性质

从京投公司案例来看，京投公司为北京市国资委下设国有独资公司，原具有地方政府融资平台性质。授权经营协议的签订，使得京投公司成为轨道交通行业中唯一由政府授权委托的主体单位，承担北京市轨道交通项目业主单位职责，是地方政府融资平台市场化转型的标志性示范案例，公司由单纯依靠政府转变为依托政府面向市场，为融资平台公司拓展了转型渠道。

为有效化解地方政府债务，近年来国家大力推进地方政府融资平台市场化转型工作。有别于在传统PPP模式实践中，仅作为“项目业主”参与项目，在ABO模式中，经过授权，京投公司迎来地方政府融资平台市场化转型的良好契机，拥有“项目业主”和“受托经营者”双重身份。作为“项目业主”，负责项目的策划、融资、市场推广、主要目标的确定、选择合作社会资本方以及项目后续管理和决策职责；作为“受托经营者”，履行业主项目经营管理职能，负责对受托地铁线路进行运营管理及经营活动，统一管理受托地铁线路的指挥调度系统，以及以地铁相关资源开发为主的多角化业务等。市交通委授权京投公司全面负责整合城市轨道交通投融资、建设、运营等全产业链整体服务，在赋予京投公司资源整合及资金支持的前提下，将其推向市场，加快以业绩为导向的地方政府融资平台转型升级。

根据《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》(国发办（2015）42号)规定：“对已经建立现代企业制度、实现市场化运营的，在其承担地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能的前提下，可作为社会资本参与当地政府和社会资本的合作项目”。据此笔者认为，ABO模式作为市政企业市场化改革范例，属于公共服务“公建公营”模式的拓展，是市场化的契约行为。

PPP项目创新发展之ABO模式探析下

尹志国  任宇航

摘  要：指出 PPP(公私合伙制)的定义存在广义和狭义之分，介绍其项目运作模式分类及运作结构；介绍 ABO(授权-建设-运营)的运作模式及法律界定，指出 ABO 模式属于政府采购行为，作为市政企业市场化改革范例，属于公共服务“公建公营”模式的拓展，是市场化的契约行为；ABO 和 PPP 的政府付费依据相同、授权单位的确定程序一致、授权单位企业性质类似，但 ABO 融资义务由授权经营单位承担，授权服务费纳入政府财政预算，可促进市场化转型，实现政企分开、促进公共服务转型升级，拓宽融资渠道，加快地方融资平台转型。

关键词：PPP；ABO；投融资模式；轨道交通

ABO模式与PPP的关系

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ABO与PPP存在诸多共性。通过对ABO与PPP模式的运作模式、授权单位企业性质、授权单位选择、付费依据等方面进行比较分析，笔者认为ABO模式属于广义的PPP范畴。

3.1  运作模式存在共性

从具体运作模式上看，对ABO、PPP(BOT/BOO)等两种模式的适用范围、授权方式、授权内容、回报机制等实施要点进行比较分析（详见表2）后发现，二者存在许多共性特征。

表2  ABO与PPP（BOT/BOO）模式对比

3.2  政府付费依据相同

PPP项目的付费模式主要分三类：一是使用者付费（经营性项目），二是可行性缺口补贴（准经营性项目），三是政府付费（非经营性项目）。随着PPP项目监管的日趋严格，完全政府付费类PPP项目正在退出历史舞台，政府按效付费机制已成为PPP项目合法合规的要标准 [4]。根据相关法律规定，PPP项目应当通过政府付费或可行性缺口补助方式获得回报，且应当建立由政府方组织考核的与项目产出绩效相挂钩的付费机制。在ABO模式下，以京投公司授权经营协议为例，北京市政府对京投公司实施项目履行绩效考核职责，依据项目的实际运行情况给付对价，项目绩效与项目收入挂钩，与PPP模式二者在付费依据上存在一致性。

3.3  授权单位的确定程序一致

根据《中华人民共和国政府采购法》第二十六条[5]的规定，政府采购应当通过公开招标、邀请招标、竞争性谈判等方式进行。上文已阐述ABO模式属于政府采购行为，故而在具体操作时应当符合政府采购法律体系规定，采用竞争性程序确定授权经营单位。另一方面，《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南的通知》（[2014]113号）中明确规定，“PPP项目采购应根据《中华人民共和国政府采购法》及相关规章制度采取公开招标、竞争性谈判、邀请招标、竞争性磋商、单一来源采购等方式进行”。由此可见，ABO模式与PPP模式的供应商采购程序上是一致的。

3.4  授权单位企业性质类似

前文所述，ABO模式属于“公建公营”模式的拓展，授权经营单位具有一定的市场化企业属性，与PPP模式项下社会资本方性质有类似之处。

另外，为促进地方政府融资平台的转型升级，提高授权经营单位的市场属性，在保证合法合规的前提下，还可以进行如下操作：在项目建设初期，由地方政府单位或属地化国企以土地资源作价、注入现金等方式与社会资本方共同成立由政府方控股的项目公司，作为ABO项目的授权经营单位，在项目建设的前期履行项目建设过程中的立项、审批等职责。待项目进入建设期，由社会资本方进行增资扩股、股权购买，取得项目公司的所有权，继续履行项目建设、运营职能，实现ABO模式下的 “公公交易”向“公私合作”转变。具体形式如图5所示。该模式进一步展现了ABO为传统基础设施建设项目中政府与社会资本合作方式的新模式，属于广义PPP的范畴。

图5  ABO模式“公公交易”向“公私合作”转变

ABO与政府隐性债务的关系

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2018年8月中旬，《中共中央国务院关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》（以下简称“意见”）已下发至全国各地政府，该文件虽未公开发布，但从各地政府学习该文件精神后的工作计划可知，政府隐性债务是指2015年1月至2018年8月期间新增的、由政府直接承担偿债责任的各类融资贷款、担保贷款、约期股权回购和政府购买服务增加政府支出责任、拖欠工程款等新增的政府债务。根据《意见》所传达的文件精神，从ABO模式财政资金来源、融资举债责任承担等两个方面进行分析，ABO模式不会增加政府隐性债务。

4.1  项目融资义务由授权经营单位承担

《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43号）规定：“明确政府和企业的责任，政府债务不得通过企业进行举债，企业债务不得推给政府单位进行偿还，要切实做到谁借谁还、风险自担”。从法律责任归属角度看，ABO模式下，京投公司作为项目实施主体，以自己的名义对外融资，政府不承担担保责任，不具有还款义务。因此ABO模式的实施，不会增添政府隐性债务。

4.2  授权服务费纳入政府财政预算

财政部《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预（2017）87号）明确规定：“严格规范政府购买服务预算管理。政府购买服务要坚持先有预算、后购买服务，所需资金应当在既有年度预算中统筹考虑”。根据前文所述，ABO模式属于政府采购行为，ABO模式下的授权经营服务费作为政府购买服务的资金，应当纳入政府采购预算范围之内。政府支付的授权经营服务费，全部来源于国家、省、市、县四级财政预算专项资金，财政资金来源明确。由此可见，ABO模式并不会增添政府隐性负债。

4.3  新模式促进市场化转型

授权经营单位原具有地方政府融资平台性质，企业存量债务有被认定为政府隐性债务的风险。采用ABO模式在促进企业市场化转型的同时，也降低了企业债务归入政府隐性债务的风险。此外，上文提到由属地化国企与社会资本方共同成立由政府方控股的项目公司作为ABO项目的授权经营单位的新模式，将进一步推进授权经营单位社会化、市场化属性，在此模式下产生的债务，不会增添政府隐形负债[6]。

推广ABO模式的优势

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5.1  实现政企分开、促进公共服务转型升级

ABO模式的实施，既符合公益类国有企业改革的指导方向，又有利于理清政府与企业之间的关系，实现政企分开，政事分开。政府方由公共产品的直接“提供者”转变为市场化主体的“监管者”和“规则制定者”，减少了对微观事务的直接参与，主要负责制定绩效考核和监督管理工作，有助于深化投融资体制改革，充分发挥市场机制作用，提高公共管理的效率与质量。属地国企由“单一的融资平台”转变为“市场资源的整合者”，在政府的监督指导下开展资金管理、项目管理等工作，通过约束机制和市场竞争机制整合相关资源，为公众提供更多更好、价格更低的公共服务，有助于充分发挥政府行政监管能力优势及企业建设管理、融资渠道优势，从而为公众提供更加优质的社会公共服务。

5.2  拓宽融资渠道、加快地方融资平台转型

ABO模式下，对于市场化程度成熟的项目，属地国企以授权经营协议为依托，按照物有所值原则和专业化经营思路与社会资本方开展合作，通过市场竞争机制和契约化的方式，高效整合全产业链资本、专业、技术和管理等各类相关资源，发挥市场在资源配置中的主导作用，有利于加快现有政府融资平台转型，打破行业准入限制，激发市场主体活力和发展潜力，打造新的经济增长点，增强经济增长动力。同时，将原有的政府担保型的“政策”转变为授权经营类的“协议”，融资平台公司转变为市场化主体，由单纯依靠政府转变为依托政府面向市场，拓展了融资平台公司的转型渠道。融资平台公司的顺利转型，也将在经济下行压力持续增加的背景下，在扩大公共产品供给、推进城镇化进程以及稳定经济增长等方面发挥重要作用。

 结论

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总之，ABO是公共服务的“公建公营”模式的拓展，PPP是“公建民营”模式的深化，笔者认为，两者在政企合作中分别居于主体地位及重要地位，都是新型政企关系的实践，是各类主体平等市场关系的典范，也是公益类国企改革的出路。

通过上述分析得出，ABO模式属于政府采购行为；且授权经营单位可通过社会资本后期取得控股权、融资平台市场化转型等方式使自身符合社会资本的要求；同时，ABO项目本身在运作模式、授权经营单位选择、付费形式上与PPP模式具有一致性，因此可认为ABO属于广义PPP。另外，伴随着ABO模式对于实现政企分开、促进地方融资平台转型、统筹项目发展的作用的进一步显现，ABO模式符合国务院有关改革国有资产管理体制等政策文件精神，已得到财政部、发改委等部门一致认可，并已具备在其他地区推广的条件和基础，未来在市政、交通、公共服务等领域具备巨大的发展空间。

来源：城市轨道交通网CCRM