构建内容完整、联结紧密、逻辑合理的行政案件案由体系
——最高人民法院行政庭负责人就出台《最高人民法院关于行政案件案由的暂行规定》答记者问
日前，最高人民法院印发《关于行政案件案由的暂行规定》（以下简称《案由暂行规定》），并就准确适用《案由暂行规定》下发通知。为更好理解和适用这一司法解释，最高人民法院行政庭负责人回答了记者提问。
问：请您简要介绍一下《案由暂行规定》的制定背景和主要过程。
答：随着人民法院行政审判工作的纵深发展，尤其是《中华人民共和国行政诉讼法》修订后，新增行政案件类型较多，2004年《最高人民法院关于规范行政案件案由的通知》已难以适应行政审判实践的需要，各级法院、社会各界要求修改和完善2004年案由通知的呼声十分强烈。2015年，最高人民法院行政审判庭启动对2004年案由通知的修订工作。
主要做了三方面的工作：一是，广泛收集基础资料。行政审判庭向国务院各部委征集各个行政管理领域所涉及到的设定所属系统工作职责特别是行政执法职责、具体管理权限的主要法律、行政法规、规章等规范性文件名称以及所属系统对外发生法律效力的行政行为种类、名称等，并根据国务院各部委的反馈信息，依据相关法律法规等对行政行为种类进行了归纳、整理。同时，也向全国各高级人民法院征集行政案件案由清单，为制定《案由暂行规定》打下坚实基础。二是，广泛征求意见、积极开展调研工作。行政案件案由稿形成后，先后征求最高人民法院各相关部门、全国各高级人民法院的意见，也征求了全国人大法工委、司法部及国务院其他相关部委及直属机构的意见。2016年至2020年，行政审判庭分别在兰州、上海、西安、南京、杭州、呼和浩特、郑州等地召开由部分高级人民法院、中级人民法院和基层人民法院法官、高校学者参加的行政案件案由研讨会，对行政案件案由稿进行多次充分的讨论研究。三是，与审判实践紧密结合。2020年，行政审判庭将行政案件案由稿发送给北京市第一中级人民法院、第四中级人民法院，请这两家中级人民法院和其委托的两家基层人民法院依据该稿规定试行一个月。参照试行情况和反馈意见，行政审判庭对行政案件案由稿继续进行修改完善，形成呈报稿，提交最高人民法院审判委员会讨论。《案由暂行规定》及印发通知经最高人民法院审判委员会第1820次会议讨论通过，自2021年1月1日起施行。
问：请您简要介绍一下《案由暂行规定》的主要内容。
答：在《案由暂行规定》及印发通知的起草过程中，我们坚持紧扣行政审判实践、简洁实用、清晰准确、延续性、全面覆盖等原则，力图构建一个内容完整、内在联结紧密、逻辑顺序合理的行政案件案由体系。印发通知主要包括行政案件案由的基本结构、适用范围、确定规则、几种特殊行政案件案由确定规则及应注意的问题等。《案由暂行规定》具体列举一级、二级和三级行政案件案由名称。一级案由为“行政行为”，是指行政机关与行政职权相关的所有作为和不作为。二级案由为种类化的行政行为，是在2004年案由通知列举的行政行为种类基础上，根据立法和行政审判、行政执法实践，进行重新归纳和部分拓展作出的列举。目前列举的二级案由共计22个，包括行政处罚、行政强制措施、行政强制执行、行政许可、行政征收或者征用、行政登记、行政确认、行政给付、行政允诺、行政征缴、行政奖励、行政收费、政府信息公开、行政批复、行政处理、行政复议、行政裁决、行政协议、行政补偿、行政赔偿及不履行职责、公益诉讼等。三级案由依照现行有效的法律、法规、规章及司法解释等列举的行政行为名称，以及行政行为涉及的权利内容等，对二级案由进一步细化。
《案由暂行规定》以列举的方式，将行政诉讼中的常见案件案由一一列出。同时，印发通知对行政复议案件、行政协议案件、行政赔偿案件、一并审查规范性文件案件、行政公益诉讼案件、不履行法定职责案件、申请执行人民法院生效法律文书案件以及非诉行政执行案件等八类案件的案由作出专门规定。印发通知还对确定行政案件案由的细节问题作出规定。如，被诉行政行为是两个或两个以上具有关联性的行政行为合并审理案件如何确定案由、起诉人未针对行政主体或行政行为提起行政诉讼等情形确定案由的方法等，通过对案由确定规则的明确和细化，加强对行政审判人员实际使用案由的指导，避免将案由写为“其他”或“其他行政行为”的情况出现。
问：请问《案由暂行规定》在实践中有哪些具体适用规则？
答：为了确保行政案件案由表述的规范统一，确保司法统计的科学性、准确性，各级人民法院应当严格按照《案由暂行规定》表述案由。在确定行政案件案由时，应当首先适用三级案由；无对应的三级案由时，适用二级案由；二级案由仍然无对应名称的，适用一级案由。例如，起诉行政机关作出的罚款行政处罚，该案案由只能按照三级案由确定为“罚款”，不能适用二级或者一级案由。对于《案由暂行规定》未列举案由的案件，可依据相关法律、法规、规章及司法解释对被诉行政行为的表述来确定案由。
《案由暂行规定》及印发通知适用于行政案件的立案、审理、裁判、执行的各阶段；也适用于一审、二审、申请再审和再审各审判程序。在立案阶段，人民法院可以根据起诉状所列被诉行政行为确定初步案由。在审理、裁判阶段，人民法院发现初步确定的案由不准确时，可以重新确定案由。二审、申请再审、再审程序中发现原审案由不准确的，人民法院应当重新确定案由。在执行阶段，人民法院应当采用据以执行的生效法律文书确定的结案案由。案件卷宗封面、开庭传票、送达回证等材料上应当填写案由。司法统计一般以生效法律文书确定的案由为准，也可以根据统计目的的实际需要，按照相应诉讼阶段或者程序确定的案由进行统计。
问：请问《案由暂行规定》在具体适用过程中有哪些注意问题，实践中应当如何理解和把握？
答：实践中，应当重点把握以下三点：
一是要正确认识行政案件案由的性质与功能，不得将《案由暂行规定》等同于行政诉讼的受理条件或范围。行政案件案由主要是对行政诉讼中被诉对象，也即行政行为的列举，以方便案件的定性和法律适用；而行政诉讼受理范围，则是着眼于界定可以进入司法审查的行政行为范围，主要目的是明确司法权对行政权监督的边界。因此，判断被诉行政行为是否属于行政诉讼的受案范围，必须严格依据行政诉讼法及相关司法解释的规定。
二是《案由暂行规定》具有一定的开放性。由于行政管理领域及行政行为种类众多，《案由暂行规定》仅能在二、三级案由中，列举人民法院受理的行政案件中常见被诉行政行为，无法列举所有被诉行政行为。对案由中未列举的被诉行政行为，人民法院可依据相关法律、法规、规章及司法解释对被诉行政行为的表述来确定案由。若没有相应的法律、法规、规章和司法解释的明确规定，可以通过概括当事人起诉的行政行为或争议事项等来表述案由。
三是行政案件的名称表述应当与案由的表述保持一致。行政案件案由是行政案件名称的核心组成部分，行政案件名称一般表述为“××（原告）诉××（行政机关）××（行政行为）案”，不得表述为“××（原告）与××（行政机关）××行政纠纷案”。（本报记者 姜佩杉）