对《海南省村庄规划编制技术导则(试行)》的一点浅见

“

写在前面 .

2020年4月7日，海南省自然资源与规划厅公布了《海南省村庄规划编制技术导则(试行)》(征求意见稿)，向全社会公开征集对这部技术文件的意见。这是一件值得点赞的事，充分反映出海南政策制定者的业务自信和管理心量，表现出有容乃大、问道于野的宽阔胸怀。

这一版《海南省村庄规划编制技术导则(试行)》（征求意见稿）(以下简称“技术导则”)内在逻辑清晰、结构体系完整。不难看出，是在吸取了不少专业人士的建议以及前期村庄规划成果经验的基础上完成的，值得肯定。

在我国的规划行业从城乡规划体系向国土空间规划体系转型的过程中，村庄规划从以前无足轻重“小媳妇”的从属地位转化成为“乡村振兴”战略实施的重要载体，成为国土空间规划“五级三类”成果中详细规划层面的法定规划，这对我们充分了解全域国土空间框架下的自然资源家底、平衡城乡发展关系、节约乃至高效利用建设用地、保证新时代中国特色社会主义制度的“公有”属性，都具有重大的现实作用和深远的历史意义。

在2019年的6月至10月份，针对《海南省村庄规划管理条例(初稿)》等技术管理文件，中元设计机构曾集中推送了一批国土空间规划的学习心得，提到了一些（在当时的政策背景下）我们对国土空间体系中村庄规划的认识。我们认为，由于乡村与城市的二元互补属性，村庄规划的内在逻辑是不同于城市规划的。村庄规划，需要在实践中不断总结经验，逐渐完善编制体系与方法。

今年以来，原意不再就技术规范类的政府文件发表意见，但经不住一些业界朋友的热心劝说，最终还是决定将本人关于海南村庄规划编制问题的一些思考，结合本“技术导则”的叙事框架表达出来，供大家“拍砖”。

爱深痛切、求全责备；冒昧之举、官家海涵；一管之见、难免偏颇；不当之处、方家指教。欢迎后台留言。

以下是正文。

我们知道，一般来说，全面的技术管理要透过三个层面体现出来： 一是技术程序管理、二是技术内容管理、三是技术成果管理。本“技术导则”在“第一章：总则”及“第五章：附则”之外，也是按照

第二章：编制要求——对应“程序管理”，

第三章：规划内容——对应“内容管理”，

第四章：规划成果要求——对应“成果管理”

的顺序，从三个层面渐次展开的。

为了讨论的方便，我们仍然按照这一架构的叙述顺序，谈谈对完善“技术导则”的一些建议，供有关部门决策参考。

对“第一章：总则”的建议

本章涉及村庄规划编制的“总体框架”

具体条文的修改建议

（1）关于“1.1 编制目的”

建议“编制依据”部分加上“海南省村庄规划管理条例”。

（2）关于“1.3 适用范围”

建议增加农垦连队撤“点”并“居”的相关内容，并明确它们在操作过程中可借鉴本“技术导则”参照执行。否则，还得再去制定一个相应的“技术导则”来说明占海南省乡村半壁江山的农垦如何编制村庄规划。

（3）关于“1.6 规划期限”

关于村庄规划的年限，“技术导则”建议与上位国土空间规划相一致，为2020-2035年——共计15年。我们认为，这个规定太机械了。且不说不太可能在2020年之内将海南省所有的村庄按本“技术导则”的深度要求全部完成规划编制；如果一定要强行完成编制任务，就有可能重蹈2013年的覆辙。

我们建议是： 将村庄规划的规划期限明确为10年。即海南省所有的村庄规划在2035年前溯“十年”之前完成即可。也就是说， 在2025年前基本完成全省的村庄规划编制。

关于拟编制规划的村庄选择

凡事不可能面面俱到。村庄与城市不同，村庄规划与城市规划亦不相同。村庄规划的编制，没有必要在一个时间段内不分轻重缓急地全面开花，要择其重要者先行编制。简言之， 要按照优先编制“重点村庄”和“规模村庄”的原则，选择村庄规划的编制对象。

具体来说，要集中力量编制三类（集聚提升类、城郊融合类、特色保护类）重点村庄的规划；那些没有外部资本介入的“基础整治类”普通村庄，各地根据具体情况适时编制；至于“拆迁撤并类”村庄，则不再编制专门的村庄建设规划，按照上一级的国土空间乡镇规划要求执行即可。

对“第二章：编制要求”的建议

本章涉及村庄规划的“技术流程管理”

对本章整体架构的评价与建议

（1）第一部分 “2.1工作流程”

本节由：

* 组织实施：即原来的“（1）动员部署”；

* 资料收集：即原来的“（2）调查研究”；

* 规划编制；

* 成果报批；

等四项内容组成。本部分结构清晰、体系完备。

（2）第二部分 “2.2规划条件”

建议本节调整为，由：

* 规划评估：即原来的“2.2规划评估”；

* 工作底图：即原来的“2.3工作底图”；

* 规划依据：建议增加项。明确本村庄规划依据的是“多规合一”（或者“乡镇级国土空间规划”）及可能存在的“专项规划”成果；

* 产业导入：建议增加项。主要针对那些有可能接纳外来项目而导致“建设用地”增加的村庄；

等四部分内容组成的章节。

（3）第三部分 “2.3规划村庄分类指引”

本节的工作很有意义（但目前给出的这个“规划村庄分类指引” 存在逻辑混淆、内容遗漏的情况。具体理由，我们稍后再展开详细讨论）。我们认为，不仅要有基于“村庄类型”的划分标准，还应该有一个以“村庄规模”为标尺来衡量村庄规划的相应技术深度（指标）要求。

建议将本节体例结构调整为：

2.3 类型分类指引

* 重点发展类村庄

（包括但不局限于已有的三类）

* 基础整治类村庄

* 搬迁撤并类村庄

2.4 规模分类指引

* 大型集聚类村庄

* 中型组团类村庄

* 小型散点类村庄

（4）第四部分“内容要求”

本节内容很重要，但叙述不完整。

我们认为：在内容上“强制性内容要求（2.5.1）”应该与“非强制性的可选择内容建议”（缺）相对应。而且，不同深度的编制内容要求应对应相应类型的村庄，千万不要再搞“一刀切”。

“规划村庄分类”问题的讨论

（1）关于“看不准的村庄”

规划村庄的分类，最早来源于“中央农办 农业农村部 自然资源部 国家发展改革委 财政部关于统筹推进村庄规划工作的意见》（农规发〔2019〕1号）”（以下简称 “五部委2019壹号文”）。在该文件“三、合理划分县域村庄类型”中，提到了四类村庄，即 “集聚提升类、城郊融合类、特色保护类”以及“拆迁撤并类”。除此之外，该文件明确表达：“对于看不准的村庄可暂不做分类，留出足够观察和论证时间”。

“技术导则”的“2.4 规划村庄分类指引”小节中，在“五部委2019壹号文”提到的四类村庄之外，另外增加了一种村庄类型—— 基础整治类村庄。同时原封不动地保留了“对于看不准的村庄可暂不做分类，留出足够观察和论证时间”这句话。画蛇添足，分类逻辑出了问题，反而把事情搞复杂了。

如果认真体会，就会发现“五部委2019壹号文”表述的意思是清晰的、逻辑上是自洽的： 在抓住“重点发展类”村庄（列举了“集聚提升类、城郊融合类、特色保护类”三种类型）， 明确“搬迁拆除类”村庄后，剩下就是“看不准的村庄”。如图0201。我们不难看到，这种分类结构的内在关系是明晰的。

△ 图0201: 五部委2019壹号文 的村庄分类示意

其实，“集聚提升类、城郊融合类、特色保护类”都是需要“重点建设”的村庄。 作为一份中央级别的文件，“五部委2019壹号文”面对的是中国广大乡村千差万别的具体情况，不能也不可能面面俱到。而“技术导则”则面对的仅仅是海南省（岛）。整体而言，海南岛是适合人类居住的生态宝地。“技术导则”提出来的“基础整治类”村庄就是我们一般所说的“现状维护类”村庄，这是结合了海南岛的实际情况而做出的突破——其实它是已经 “看准了的村庄”。

如果按照“重点建设、现状维护”和“搬迁拆并”的逻辑把村庄分为三类，就可以全覆盖所有的村庄类型。如此，在“村庄分类”上，就不需要再列出来那种“看不准”的村庄了。

△ 图0202: “技术导则”表达的村庄分类逻辑

（2）关于“重点发展类”村庄

引进了“重点发展类”村庄的概念以后，我们发现： 除了建议的三类，在海南，还有一些其他需要重点发展的村庄类型。

链接壹：海南特有的其他“重点发展类”村庄

景区配套类村庄，包括与各类保护区、森林公园等等紧密相关的村庄，等等。这绝对是在海南发展乡村全域旅游的实践中出现的、需要重点规划的一类村庄；

交通枢纽类村庄，海南岛已经（正在）建设完善的交通体系，尤其是“环岛旅游公路”的建设，会形成一个由“滨海旅游公路、高速公路、普通公路、高速铁路”等“四个交通环”所覆盖区域构成的“美丽乡村/共享农庄/乡村民宿/田园综合体”等业态集中分布的“环岛乡村建设带状区域”。那些处在这“四环”转接处的、承担迎来送往功能的村庄，会吸引大量的城市资本进入，并吸引“冬季候鸟”长宿。它们，应该成为海南岛重点发展的村庄；

农垦并点类村庄，如果我们把农垦连队的生活居住地也当做“村庄”的话——这也是具有海南岛特色的一类“村庄”（尤其是有一部分农垦连队原来就是由当地农民“带地入场”的，现在很多农场由划归“地方”管理，由此带来许多历史遗留问题），我们通过“村庄规划”安排其合法地“撤点并居”，也许可以提供一个解决现实问题的路径。

△ 图0203：交通枢纽类村庄的分布

链接贰：海南农垦的“撤点并居”政策

海南的乡村有大量农垦系统的国有农场。虽然都是田园乡间景色，但国有农场与乡村集体的社会组织结构和土地属性却大不一样：农垦是国有企业，农垦拥有土地的性质无论是农业生产用地、还是生活建设用地，都是“国有”属性。

农垦“撤点并居”中的“点”，即指连队生产人员最基本的生活单元，为了方便生产而“散居”在橡胶林之中，规模很小；而“居”则是农垦系统内相对集中的生活基地；更大规模的建设用地就是农场场部所在地，也有将其称为“场部镇”的。按照海南省农垦的规定，“点”对应宅基地要求，限制建设高度为12米（三层）；而“居”的建设高度可以参照“特色小镇”的要求，即20米（六层）。

△ 图0204：六种重点类村庄布局示意图

说到这里，事情就一目了然了。按照前面的理解，海南省规划村庄的类型可以分为“三类两级”，如图0205。

△ 图0205：规划村庄的“三类两级”

这样，既领会了中央文件的精神实质，又结合了海南省的实际情况，同时，还给广大一线规划人员留有结合实际、调查研究、规划创新的空间与时间，为海南省向党中央提交实施“乡村振兴”战略的海南答卷提供了实例。

明确不同类型村庄的规划编制策略

（1）“搬迁撤并类”村庄

从分级层面上说，“搬迁撤并类”村庄的初步认定，要在最末一级的国土空间总体规划——乡镇级国土空间规划层面来确定。在前面，我们反复说过，村庄规划不同于城市规划。 如果缺乏外在动力，村庄是很难一次性搬迁撤并到位的。此外，就是有搬迁动力，也还存在着征求村民意见的问题、存在着农民意见与规划意见不一致、同时又无强制性外力手段介入的问题，等等。于是，就要制定实施策略，通过一系列的“政策”杠杆与“奖惩”机制，引导村民相对集中居住，降低四处分散居住的基础设施建设成本，节省国家投资。

从管理上说，“搬迁撤并类”村庄一旦确定下来，规划内容就是要制定政策并将政策传导到这类村庄中： 除了基本普惠的民生设施之外，政府层面不再为其增加其它投入。并通过各种政策杠杆和市场手段，促使村民搬迁至“集聚提升类村庄”中去。

（2）“维持现状类”村庄

即“技术导则”中定义的“基础整治类”村庄。本质上说，现状维持类村庄就是去掉两头（重点发展类、搬迁撤并类）之后剩下的普通村庄。规划只需保持这些村庄现有功能的正常发挥即可。同时，在区域经济发展过程中，引导这类村庄转化成为“重点发展类”村庄。

（3）“重点发展类”村庄

针对“技术导则”中已经确定的三类重点发展村庄，要依据其各自特点，作出相应的规划安排。

* 集聚提升类村庄

就是一般所说的中心村庄（并不一定是行政村所在地哟）。在这类村庄中，要考虑接收从“搬迁撤并类”村庄中转移过来村民的安置问题。它所需要的“预留宅基地”与“村集体经营性建设用地”的比例就要比现状维持类（基础整治类）的要大。同时，这类村庄对公共设施的用地比例要比其他类村庄要高。

* 城郊融合类村庄

与“集聚提升类”村庄相反，城郊融合类村庄因为靠近城市（乡镇），有比较丰富的公共服务资源可以依托，因而对本村内的“公共服务设施用地”要求并不迫切。相反，由于（可能）会有城市（乡镇）居民租房的市场需求， 这类村庄对宅基地的建设强度要求较高。

链接叁：城郊融合类村庄面临的管理困境

在我们接触到的实际案例中，存在着建筑高度接近20米的例子（五层甚至六层），虽然村民们还是农村户口、还是村集体的成员，但是许多人已经不再从事农业生产了。更有甚者，城郊融合类村庄往往有一部分土地已被国家征用，一部分村民的身份已变身为城镇居民，这时候的村民宅基地也转化成为城镇居民宅基地，包含院子的175平方米的宅基地没有了，但120平方米的建筑基地面积还会保留下来。规划部门面临的管理问题变成如何“疏解”过于密集的村庄建筑了。

当然，如果这个村庄已经在城市规划的范围之内，它就属于“城中村”的概念，这超出了我们讨论的范围。但在许多小（乡）镇周边，这一问题是存在的。

* 特色保护类村庄

这类村庄有两种具体情况，一是村庄内有实实在在的“文保建筑”，并且，在这些建筑里还有原居民生活，如文昌十八行村、海口市旧州镇侯家大院等；第二类是村庄里的建筑本身是由“传统民居”构成的，但还不是文保单位，如琼北（澄迈、秀英、龙华）等县（区）的火山石传统古村落村庄群等。这个时候，这类村庄往往会遇到两难困境：如果不加以保护，传统风貌会很快衰落；如果出手保护，所需要的大量资金不知从何而来；对开发商而言，没有盈利预期就不会投资。于是就出现了一种现象：一直有人呼吁，始终缺乏行动。

链接肆：特色保护类村庄的规划策略

正如“技术导则”中提到的，特色保护类村庄往往有许多“头衔”。也许可能不是“文保”建筑，但属于“传统特色村庄、传统古村落、森林村庄”，等等。那么，这个时候的村庄规划，就要有“乡村旅游”类的专项规划来“加持”——通过“旅游休闲”吸引城市居民进入，结合专项规划加以完善设施。

具体的策略是：如果有企业计划在此发展乡村旅游，那么就有可能将村民异地集中安置，将现有的“传统村落”改造成为外部仍然是传统风貌、但内部是现代化的“乡村旅馆”。反映到村庄建设规划上， 有可能需要更大的“村集体经营性建设用地”统筹安排村民。即，按照“一户一宅”的原则，特色民居建筑的所有权仍然是村民，但他们需要将他们的传统特色住宅腾租给“村集体”，再由“外来资本”统一经营，以获得（固定）收益。

说到这里，就要求规划编制单位在“村集体经营性建设”规模的确定上，以“留白”方式进行机动核减，以确保外来资本的投资回报空间。或者，更直截了当地说， 那些规划“留白”的建设用地，应该主要放在这类村庄之中。

这样的村庄，需要规划编制单位做深入细致的前期工作，并站在政府与村民的角度，提出开发设想，确保合理的投资回报，然后配合政府进行社会“招商”。在项目建设过程中，政府各个部门全力支持。

关于“村庄规模”的讨论

不同类型的村庄，由建设用地面积、人口（在册的农村人口与旅居的城市居民人口）等因素所形成的“村庄规模”，也是确定村庄规划的一个尺度。

村庄规模的问题，其实是一个村庄布局的结构形态问题。在海南岛，有一个明显的现象，东北部（文昌、琼海、琼山等）的村庄中村民居住相对稀松零散，甚至是三户两户随机均匀，哪里方便哪里建；而西南部（东方、乐东、昌江平原地区等）却是大规模集聚，一个村庄有几千人在一起密集居住。造成这种现象的原因， 一方面与外部环境的生态条件差异关系很大；另外一方面，也是长期以来海南地方政府对乡村缺乏有效的管（治）理造成的。

以往的村庄规划编制工作中，曾出现过不论村庄规模大小、一律“一个自然村一万元、行政村两万元”编制费的“一刀切”现象，反映出行政组织工作的简单敷衍、粗枝大叶。极端的现象，就像我们刚刚提到的由十几户组成的自然村和由几千人组成的大村是一个规划编制价格情况的出现，令人哭笑不得。在这样的政策背景下，怎么可能出现高水平村庄规划呢?

理论上说，村庄在本质上是从事农业生产的人（农民）的生活集聚点（区）。村庄自然分布的根本原因是为了方便农业生产。但是，随着生产力的提高、交通工具的提升、区域交通体系的建立与完善，村庄相对集中成为可能。

人类的居住存在规模效应，不同规模（大小）村庄所需要的公共服务配套用地大小也是不一样的。规模越大，效率越高。我们并不希望村民宅基地过于零星分散、到处都是， 我们需要建立一个机制，以通过村庄规划将散布四处的村民渐渐聚集在一起。

建议有关方面组织力量，展开专题研究。

对“第三章：规划内容”的建议

本章涉及村庄规划的技术内容管理

本章结构关系清晰。按照“村域发展规划、村庄建设规划”两部分展开。

关于“村域发展规划”

这一部分内容，“技术导则”上考虑的很完整。具体的，从

* 村庄发展定位与目标

* 村域国土空间总体布局规划

* 生态保护修复

* 耕地和永久基本农田保护

* 历史文化保护及乡村特色风貌塑造

* 基础设施和公共服务设施布局

* 产业发展空间布局

* 村庄安全和防灾减灾

* 人居环境整治

* 近期规划

等十个方面提出了要求。

我们有三点建议:

（1）关于“近期建设”规划

建议不放入“村域规划”内容之中。如果需要，可以单独另编（或者在本章中另起一节：近期建设规划，与“村域发展规划、村庄建设规划”并列）。

村庄规划是规划年限15年的法定规划，它解决 “人－土地－建设行为－农业产业发展”的所涉及的各类国土空间边界的基本关系问题。在规划实施过程中的不同年份，都可能会有基于不同时间起点（假如以三年为限）的“近期建设”项目。这句话反过来说就是“难道在未来15年的时间段里，村庄就再也不会有近期建设改造计划了吗?如果有，那要不要调整已批准了的村庄规划呢?”

因此，在“村庄规划”中没必要、也不可能在目前这样一个规划起始点中将未来可能的“近期行动”全部包括在规划成果体系内。真正需要“近期行动”的时候，可以马上组织编制。而且，近期规划的编制程序尽量简化，甚至不做资质要求，只要不违背“村庄规划”的基本原则就可以（老实说，现在的许多“维持现状类”村庄规划，也仅仅是现状村庄的“描边”而已）。

（2）关于“人居环境整治”规划

同样的道理，建议“人居环境整治规划”也不要纳入村庄规划的正式法定成果之中。本质上，人居环境整治规划只是一个村庄环境整治工程的行动计划， 而村庄规划是要管10年以上的法定规划。两者关联性不大。

（3）历史文化保护及乡村特色风貌塑造

“历史文化保护”的相关内容并不是每个村庄都有，这是一个选项规划。建议明确“特色保护类村庄”必须有，其他村庄可根据情况具体选择。至于“乡村特色风貌塑造”，也没有必要一定在“村域”规划中必须包含。如果一定要包含，那就放在“重点发展类”村庄中，以节约社会资源；或者，在上一级的乡镇国土空间规划成果体系中加以表达（我们实在想象不出来，如果每个村庄都有一个独特的“乡村风貌”时，世界会变成什么模样。而且，即使有乡村地域特色，它也是区域分布的。如琼北民居、客家围屋等）。

关于“村庄建设规划”

这一部分内容在“技术导则”中略显单薄。有几个问题，值得拿出来讨论一下。

（1）关于村庄建设用地边界的“技术性微调”

几乎所有的村庄，都存在着对“多规合一”原定界线进行等面积优化的问题。我们在前面已经谈到过，各个重点建设类村庄（包括但不限于“集聚、城郊、特色”三类）对建设用地的需求点是不同的，这一点我们必须注意。建议予以明确——在村庄建设规划阶段允许对建设用地边界进行等面积的“技术性微调”。

（2）宅基地的数量与规模确定

规划村庄宅基地地块数量的确定，一定是建立在对本村现状人口数量（由派出所提供的人员花名册）所构成的人口百岁图上进行推算的基础上的。并且，规划要按最大可能量进行推算（即：不分男女性别、不考虑未来病亡率影响，理论上按所有的孩子长大成人后都可以“一户一宅”来计算），在此基础上，以5年为一个时段，安排“预留宅基地地块”。

在青少年村民“十八岁成人之前”的五年、十年（甚至十五年）之内，“预留宅基地地块”的土地使用权应属于村集体。在此期间， 应允许村集体将该地块按宅基地功能对外寻求出租、入股等方式合作，获得的收入计入集体组织。

操作过程中可能会遇到另一个的具体问题是：可能要面对 实际占用宅基地面积超过175平方米的农户。对应措施是：承认当下现实，但不予以办理超出部分面积的合法手续。待该家庭有成年人（满18岁）要求增加宅基地时再处理（按175平方米标准补差）即可。

（3）宅基地的建设强度控制

村庄规划属于国土空间法定规划中的“详细规划”。 如果是详细规划，那么就必须考虑建设强度问题。但是，此方面内容在“技术导则”中却没有明确。我们建议，把海南省住建厅2018年285号文强调的、《海南省村庄规划管理条例》也已经明确的：在“一户一宅”基础上 “每户宅基地面积175平方米 、院内建筑密度小于70%、建筑高度不超过12米（三层）”的规定，在“技术导则”中加以明确。

——根据中元设计机构的专题研究，单个宅基地内的理论最大容积率限制是2.1；如果加上宅基地前后道路，农村居民点（宅基地组团）的理论建筑密度为35.71%，容积率为1.08；如果面对整个村庄的建设用地，指标还会更小。

（4）村庄规划中的“分图则”

我们认为，农村“三块地”改革中的“村集体经营性建设用地”应该在“村庄建设规划”中明确表达。由于 这块地不受宅基地175平方米的地块尺寸限制，其建设内容和建设强度，建议以“分图则”的方式表达。关于此，中元设计机构在2020年3月份，做了专门的内部技术规定。

当然，如果在村庄中还有“点状”的其他村庄建设用地，如：文保建筑用地；或者“飞地状”的国有建设用地，如：护林站、环境观测站等，也需要以“分图则”的形式表达出来（刚刚，海南省自然资源和规划厅颁布“关于实施点状用地制度的意见”的琼自然资规[2020]3号文件）。

即，我们建议： 村庄建设规划成果，除了“宅基地、道路广场用地”之外的其他建设用地，都应该有专门的“分图则”加以表达。

△ 图0301：村庄建设规划中的分图则

链接伍：“村集体经营性建设用地”管控图则主要表达内容建议（节选）

01. 关于纳入村集体经营性建设用地的范围

目前，只将位于村庄规划建设用地范围之内，已经依法进行确权登记的集体经济组织经营性建设用地（以下简称经营性建设用地）和虽未进行确权登记，但用地边界清晰，村委会要求作为经营性建设用地规划的用地纳入本次规划管控图则表达的范围。

02. 关于图说文件

（1）应有能够指示经营性建设用地方位的地块位置示意图；

（2）应有表达经营性建设用地及相邻四周用地性质的土地利用综合规划图（不一定是整个村庄用地，可以是局部；四周用地不一定是村庄建设用地，可以是非建设用地。同时，将道路与市政公用设施一并表达）且将现状与规划用地区别表达；

（4）应有表达平面与空间关系的平面布局示意图和三维（体块）图。

03. 关于文说文件

0301.文字说明

应有表达地块土地现状与规划利用，土地权属认定，传统建筑、文保单位、古树名木、生态环境保护与安全要求，建筑与环境景观营造和协调，场地竖向要求，建设注意事项等的概要说明。

0302.地块利用的各项控制要素

可参考城市建设用地控规分图则中的要素类别确定。其中：

>用地性质

在国家和海南省国土空间规划城乡用地分类未发布之前，参照《村庄规划用地分类指南》，一般分到小类（必要时，采用“小类+（注记）”方式）。条件不确定时，可以分到中类。

>用地性质类别

按现行政策，主要应为“村庄公共服务设施用地、村庄商业服务业设施用地、村庄生产仓储用地、村庄交通设施用地、村庄公用设施用地”等用地性质类别。

（1）容积率与建筑密度

应根据各地块的具体用地性质、所处位置与环境、主体功能要求等，在平面布局示意的基础上，整理得出。

（2）建筑高度控制

按建筑不同的使用功能确定：

>租赁住宅

按其所在的位置

* 如海口市主城区边缘或各市县中心城区，原则按省资规厅相关文件与控规（如果有的话）规定的高度确定；

* 其它区域，如果为统建住宅，高度可控制到6层（20米）以下；

* 如果属独户式建筑，则高度控制在12米以下。

>乡村旅游设施

* 如果是旅游宾馆，高度可按20米控制；

* 如果是民宿式旅游接待设施，高度可按12米控制。

>工业与仓储建筑

* 按其功能与工艺要求确定其控制高度。

>市政公用工程附属建筑物

* 按建筑功能确定其控制高度。

>构筑物

* 按其功能要求确定其控制高度。

（3）附属绿地与停车泊位

原则上按不低于其所在村的村庄规划所要求的相应用地性质指标控制。

（4）关于建筑后退红线

产品批发市场与集散中心之外的建/构筑物，临等级公路的，在退够相应等级公路应退防护隔离带宽度的基础上，再退2米；临乡村与村庄道路的，至少退让2米。产品批发市场与集散中心用地，其用地临路边界距等级公路的距离应符合《海南省公路条例》（海南省人民代表大会常务委员会公告第17号2013年11月29日发布）第三十一条的要求（略），在此基础上，再确定建筑退路距离。一般在其用地退路边界距等级公路距离的基础上，再加退2米。

0303.其它需要特别说明的内容

视需要与地块的具体要求表达。比如农产品加工、特殊地质处理等等。

——以上内容，选自中元设计机构（内部）的村庄规划技术管理文件的部分章节。此外，该管理文件还讨论了“留白地、独立占地”建设用地的表达要求等内容。朋友们如果有兴趣，后台留言，以后我们择机专文推送。

对“第四章：规划成果要求”的建议

本章涉及村庄规划的技术成果管理

总体评价

本章的思路清晰的。尤其是对规划成果进行系统地分类分级管控，并将其统一纳入“数据库”的做法，是非常值得赞赏的。

本章确定的成果体系是完备的。由“文本、图件、数据库与附件”构成的样式要求，是确保顶层的省域国土空间规划与基层的村庄规划能够统筹兼顾、有效互动的技术依托。

本章的“过程控制”思路是符合村庄规划编制的规律的。正如我们前面所提：村庄规划与城市规划不同，本质上它是一个“离散型”系统控制规划，具有很强的项目不确定性。

——关于村庄规划编制在技术制度设计上存在的最大偏差，是把村庄当做“一个个”彼此互不关联（或者关联性不大）的“要素单元”来对待，忽略了它们之间的内在联系。

本章对规划成果样式的要求也是结合实际的。提出的用于专业管理的针对“重点村庄”的综合版成果、用于“一般村庄”的针对“人居环境整治”的简明版成果，以及面向大众公示的“村民版”成果，都充分显示了实事求是的工作态度。

总的来说，“技术导则”确定的村庄规划成果体系，得益于海南省前些年竭力推进的“多规合一”工作打下的扎实基础。它使我们有可能真正做到把全省当做一个统一的对象（城市）进行“从宏观管理至微观调配”的全面系统管理，为推进海南国际自贸（港）区建设实施“三区一中心”的战略定位，做了良好的铺垫。

对规划成果体系中三种版本内容的具体建议

如果把我们在前面提到的“三类两级”村庄分类体系运用（对应）到海南省村庄规划的成果体系之中，我们的讨论就更有针对性。这里，仅就“村庄建设规划”的成果内容，提一点建议。

（1）关于“重点村庄”的综合版成果

所谓的“重点村庄”除了已有的三类“集聚提升类、特色保护类、城郊配合类”之外，我们还提到了“景区配套类、交通枢纽类、农垦并点类”等另外三类。这些都是未来承载城市资本和城市人口进入的村庄，是要充分应用农村土地改革“三块地”改革政策的村庄。或者说， 在全省一盘棋的海南自贸（港）区建设过程中，具有“城乡一体化”使命的村庄。这类村庄，无论“村域”还是“村庄”规划，都要进行系统地、有针对性地详细规划，真正做到“一村一品”，需要海南人民的不懈努力才有可能实现。

我们知道，和中国大陆广大的农村地区相比，海南岛乡村土地的社会主义改造相对“滞后”，有些地方还没有完成“土改”，存有“祖宗地”现象。因此， 海南的村庄规划就要更多的考虑乡村社会综合治理的因素，而且两者要同步推进。

具体到村庄建设规划，我们认为：一定要把“三块地”中的两块——“ 村民宅基地”明确到户头（包括“待分配”村民宅基地）、“村集体经营性建设用地”落实到地块，以确保海南乡村社会的基本公平正义。因此，需要在重点村庄的建设规划中增加以下几张图：

* 村庄人口构成百岁图；

* 村庄宅基地现状图（标明户头宅基地）；

* 村庄建设用地规划图（标明现状及规划宅基地、村集体经营性建设用地）；

使村民们可以清晰地知道未来10年（15年）内，宅基地还有多少，大致会怎么分。村集体经营性建设用地有多少年收入。

如图0401-0405，是中元设计机构曾经完成的一个村庄规划的相应图纸。

△图0401：村庄人口构成百岁图

△ 图0402：村庄宅基地现状图

△ 图0403：村庄建设用地规划图

△ 图0404：村庄建设规划中的分图则

此外，如果重点村庄村域范围内有项目投资，比如“共享农庄、休闲农场、乡村民宿、田园综合体”等也还需要在村域中将其专门列出来；如果还涉及到可能的增量“点状供地”，那么在“附件”部分应该提供该项目的“项目建议书”或者“项目策划及概念规划”，以便使项目规划能够与村庄规划“无缝对接”。

△ 图0405：村民公示版规划成果

（2）关于“一般村庄”的简明版成果

“技术导则”的思路很明确：如果不属于重点发展村庄、同时也不计划撤并的村庄，如果有政府投资进行“人居环境综合整治”，那么就编一个“简明版”的规划好了。其实，这个简明版的规划，就相当于是“近期建设规划”的一部分。由于还有上一级的乡镇国土空间规划在“罩”着这些村庄，近期建设对现有的（规划的）国土空间规划的“三线”管理并没有造成影响。

（3）关于“撤并村庄”的规划

此类村庄不需要再编制专门的村庄规划，其村域内的国土空间管控由上一级的乡镇国土空间规划来“节制”即可。

对“第五章：附则”的建议

本章涉及村庄规划的补充说明管理

建议在“5.1农（林）场连队、工矿居民点规划的编制，可参照本《导则》执行”。的条文中适当增加一些农（林）场连队、工矿居民点规划的具体内容和要求。毕竟，村庄用地的属性是村集体用地，与农（林）场连队、工矿居民点的国有建设用地属性还不一样。

后记

一点感想

在历史上，中国一直是一个农业为主的“天下”国家。虽然村庄的出现至少已有几千年历史，但是，在现代知识体系框架下的“村庄规划”如何真正解决乡村问题、助力乡村振兴，对我们而言，仍然充满挑战。

这似乎是历史给我们开的一个玩笑，也是现实给这一代规划工作者提出的严肃课题。我们需要按照“实践——理论——再实践——再理论”的方法反复探讨，并在这一过程中，完成具有历史意义的新时代中国特色的社会主义“乡村振兴”。

对海南的实践而言，如果把村庄规划的编制进行一个“版本”排序、“代际”划分，草灰蛇线，我们会发现一个清晰而有趣的发展“路径”：

* 1.0版本。指2011－2013年间在谷歌地图上展开的、覆盖所有现有村庄的“四图一书”村庄规划；

* 2.0版本。指2015－2017年间面对部分村庄、以政府投资建设“美丽乡村”为主要内容村庄规划；

* 3.0版本。即本次在国土空间“五级三类”规划框架下的、土地“三调”成果基础上的“三类两级”村庄规划（人居环境整治是近期规划的一部分）；

* 4.0版本。在3.0版本上升级的、针对更多不同“重点村庄”类型的、具有建设强度量化内容要求的村庄规划；

* 5.0版本。在4.0版本上升级的、面对整个海南岛、具有不同区域环境特征要求和地域文化针对性的村庄规划。

即从现在开始，海南的村庄规划编制体系，将沿着“定性（建构框架）、定量（调控强度）、定品（文化认同）”的三个步骤，稳步向前。

文章来源

中元设计机构

作者 | 杨春淮

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