国内五大城投公司发展模式对比分析
（一）上海城投
上海城投(集团)有限公司（以下简称“上海城投”）是上海国资委出资组建的国有独资企业，注册资本500亿元，资产规模为6376.24亿元。是一家专业从事城市基础设施投资、建设、运营管理的国有特大型企业集团，核心业务板块为路桥、水务、环境、置业四大业务板块等。
上海城投自成立以来至今，曾多次进行资产重组、上市、引资等战略转型策略。
首先在2008年，上海城投集团决定将旗下主要的优质资产即环境板块和房地产板块注入上市平台，而后逐步将水务板块置换出上市主体，从而将上市公司打造成为集团旗下主要经营性资产的经营平台，实现集团经营性资产的整体上市。
图2-26城投控股（原水股份）重组前后股权结构
其次在2013年，为了加快城投控股在环境板块的拓展步伐，提高市场竞争力，上海城投集团决定引入战略投资者，最终上海城投出让城投控股10%的股权，引入弘毅资本成为上市公司第二大股东。
图2-27 重组前后股权结构
同年，中共上海市委、上海市人民政府在《关于进一步深化上海国资改革促进企业发展的意见》中提出要“充分发挥市场配置资源功能,推动国有控股上市公司、非上市公司开放性市场化重组整合”,是对上海城投转型提出的总要求,也为其后续的资产重组提供了最初的指导意见。在这一指导原则下,上海城投的功能定位明确为专业从事城市基础设施投资、建设、运营管理的特大型国有企业集团。实行改制后的上海城投成为整个城投集团顶层的控股型国有独资公司,主要下辖路桥、水务、环境等专业化的大型产业集团,以及上海中心等直管企业。
2014年11月，在政策的指导下上海城投首次进行了体制改革，由全民所有制企业改制为有限责任公司，由企业法人转为公司法人。上海城投变为上海市国资委全资所有的顶层控股型国有独资公司。
同时，上海三家城投公司——上海同盛、上港集团、上海城投——进入大范围资产重组状态，这是典型的通过重组方式进行的城投平台转型案例。实现资产重组后，上海同盛除持有上港集团股权外，主营业务范围主要是东海大桥与洋山深水港区工程建设及综合开发经营。同时，原内河航道和疏浚等公益性业务随相关资产一并划人上海城投集团，而其他经营性资产则进入上港集团。
此次转型过后，为维持经营的可持续性，上海城投采取“三分法”（如图2-21）的经营策略，将资产分割为平台类、运营类、经营类三种性质，针对三类资产采取不同的考核方式与考核标准。对于平台类业务，主要考核项目管理和投资控制，运营类业务力争提高效率、压缩成本，经营类业务则重点考核其利润指标，接受市场考核。经过资产的分割和业务的分类管理，上海城投成功的转型为多元化企业集团，通过经营性资产反补公用事业板块，实现了经营的可持续性。
图2-28
随着A股市场的日益活跃，B股市场的流动性不断下降，同时旗下B股上市公司企业阳晨公司的主营业务城市污水处理与另一家子公司上海环境集团从事的生活垃圾处理及固体废物焚烧等业务同属环保板块，存在同业竞争的潜在风险。因此，2016年上海城投决定将上海环境集团从城投控股旗下分立出来，与阳晨B股合并后再通过主板上市，剥离上海环境集团后的城投控股则可以专注于房地产及投资业务。
分拆上市完成后，上海城投集团旗下的主板上市公司由一家变成两家，资本运作的能力和空间大大增强。两家上市公司之间业务边界清晰，城投控股主要负责房地产和投资业务，上海环境则主要负责污水处理、固废处理等环境业务，避免了集团子公司同业竞争的风险，实现了分类经营。
图2-29 股权调整前后
多年以来通过的不断改革、重组，上海城投实现营业收入和资产规模不断上升，资产负债率则稳步下降，可以说，上海城投集团的成功转型为其他城投集团提供了良好的示范作用。
（二）建安集团
建安投资控股集团有限公司（以下简称“建安集团”）成立于2002年，注册资本为人民币30亿元，主要从事城市基础设施建设、泛金融板块、文化旅游和房地产开发等业务。建安集团转型主要依托于政府注入资产，推动国有资源整合。政府将部分优质资产注入到建安集团，这些资产既包括水务等能产生现金流的准公益性资产，也包括能产生经营收入的经营性资产。同时，在政府的支持下，加快以项目为导向的建设经营性平台向投资控股型的集团化企业转变，从而推动企业转型。
2014年6月,根据《亳州市人民政府关于变更亳州建设投资集团有限公司有关事项的通知》,亳州市国资委将持有的亳州市交通建设投资有限责任公司100%股权、亳州市公共交通有限责任公司100%股权、亳州药都地产开发投资有限责任公司72.16%股权、毫州市文化旅游发展有限责任公司49%股权无偿划入建安集团,以及在2014年12月31日无偿划入亳州市保安服务有限公司100%股权、亳州市安源机动车安全技术检测有限公司100%股权，整合之后建安集团成为亳州市最大的国有企业。
图2-30 重组前后对比
在业务操作上,目前建安集团土地开发业务全部通过招拍挂方式取得出让性质土地,且缴纳土地出让金，土地整理业务也是在政府授权的范围内经营内,具有明确的市场化运行机制。在市政项目建设业务上,建安控股主要采用“企业投资建设、政府出资收购” 的代建回购模式。
图2-31
总体来看，建安集团转型主要依托于政府注入资产，推动国有资源整合，建安集团通过资源整合完成重组转型后，已不仅仅是一家城投平台,而是成功的转型为国有资本运营公司。
（三）武汉城投
武汉市城市建设投资开发集团（以下简称“武汉城投”）成立于1997年，注册资本人民币39亿元，是武汉市最大的城市基础设施建设投融资主体和城建投融资运作平台，市国资委监管的市属国有独资公司，承担武汉市城市基础设施项目融资、投资和建设任务，城市基础设施资产营运开发和国有资产保值增值等职能，主要从事水务、燃气、路桥工程、房地产及城市资源的投资、开发与运营等业务。、
截至2019年，武汉城投职工总人数约1.6万人，公司综合实力在全国同类企业中排名第五，在市国资委出资企业中位居第一。下辖11个职能部门，26家二级单位，包括18家企业、3个事业单位、5个非独立法人单位，采用直线职能型（三层）扁平化组织结构（见图2-31）。
图2-31 武汉城投组织架构
近年来，武汉城投集团公司累计协议融资3102亿元，实际到位820亿元，累计完成城市基础设施项目投资501亿元，先后实施了14大类220个城市基础设施建设项目。
与此同时，武汉城投集团与城建基金办实行两块牌子，互相依托、整体运作的国资管理运营模式。城建基金办是1997年武汉市政府城建资金归集管理机构和事业单位，主要承担如利用政府信用进行政府公益性投资项目融资、代表政府从事利用外资谈判、代行政府征收城市路桥车辆通行费、污水处理费资金运作。为武汉城投经营运作提供担保支持等。
总的来说，武汉城投的成功主要依托于独特的投融资运营模式、直线职能型组织模式以及业务战略布局。
根据武汉城投的启示，我们可以考虑引入央企投资入股，或引入市属大型国有企业参股持股，实现产权结构多元化，降低国有资产负债率。在相关多元化产业链布局下，通过产业链逐步向下游各类城市基础设施建设工程项目开发、施工、监理等技术服务领域延伸，增强盈利能力、降低资产负债率，增强作为政府融资平台抗风险能力。
（四）江东集团
江东控股集团有限责任公司（以下简称“江东集团”）成立于1999年，注册资本人民币30亿元，主要从事加工制造业、城市基础设施建设、天然气销售以及租赁等业务，江东集团成立至今共经历两次了改制。
1999年，马鞍山市建设投资有限责任公司（江东集团原名）成立，主要负责经营管理授权范围内的国有资产，融通建设资金。组织实施政府性投资项目建设，投资、经营有收益权的市政公用设施，投资与经营市政公用设施相关的土地、房地产开发等业务。
2010年，马鞍山市国资委在马鞍山市建设投资有限责任公司的基础上与马鞍山工投、安徽普邦等城投和平台组建马鞍山城投，业务范围变化为城市基础设施、基础产业、能源、交通、教育、医疗及市政公用事业等项目建设的投融资工作，从事授权范围内国有资产经营管理和资本运作,实施项目投资管理、资产收益管理、产权监督管理、资产重组和运营，参与土地规划、储备、整理、熟化工作。
2014年马鞍山城投改制并更名为江东集团，成为首家地方城市投融资平台改制而成的普通国有企业。其主营业务主要由加工制造业、城市基础设施(政府项目回购和土地整理开发)、天然气销售、租赁、房地产业、担保业务及餐饮服务等业务组成。
江东集团在转型的过程中,为了适应市场化转型的需要,对自身控股子公司做了进一步的改制重组。在子公司方面，转型前拥有8家控股子公司，转型后江东集团共拥有14家控股子公司，集团分设金融事业部、土地开发事业部、房地产开发事业部、投资管理事业部、市政公用事业部、基础设施事业部、资产运营事业部和文化旅游集团八个事业部（如图2-26）。
图2-33
总体而言，江东集团在重组改制过程中,为增强自我造血能力,在原有主业的基础上进行多元化拓展，除了承担地区基础设施建设项目和国有资产运营任务外,也发力打造其他业务板块,实现多元化经营增强造血能力，具体如下：
多元化发展实现业务转型：江东控股集团通过重组或整合其他政府所属企业等方式扩展主营业务,提高经营性资产和经营性收入比重,并且积极参与产业投资,不断向金融、节能、环保、国家扶持的新兴行业拓展。
业务分布：集团是马鞍山市唯一的城市基础设施投融资和建设主体，从事包括土地整理开发、交通建设、环境整治等公益类项目的建设以及保障性住房项目的开发和建设。此外,集团旗下三家合资公司马鞍山港华燃气有限公司、马鞍山首创水务有限责任公司和马鞍山中北巴士有限公司分别负责供气、供水和公交三个公共事业业务板块，城市基础设施项目按照市场化要求以PPP形式参与建设及运营。
主营业务收入：集团贡献收入最多的业务板块是汽车制造业,江东控股集团通过子公司控股安徽华菱星马汽车公司,拥有星马专用车和华菱重卡两大自主知识产权品牌产品，目前汽车制造业务贡献已超过7成的收入,公共服务、基础设施建设以及土地整理仅占20%。此外集团积极参与产业投资,新设安徽省高新创业投资有限责任公司,专门从事高新技术产业和新兴产业的创业投资，参股皖江基金,从事皖江城市带承接产业转移项目投资。
（五）亦庄国投
北京亦庄国际投资发展有限公司（以下简称“亦庄国投”）成立于2009年，注册资本人民币425.95亿元，主要从事产业投资、金融服务以及园区运营等业务。
亦庄国投在转型发展过程中，逐步淘汰过度依赖土地资源的招商引资方式，强化产业金融结合、探索以资选商的有效方式、扶持重点战略产业壮大。其业务发展战略可总结为:以实体经济产业发展需求为导向，以金融服务创新为手段,构建多元化产业投资平台、全方位金融服务平台和创智型产业集聚基地。
图2-34 亦庄国投业务布局
其发展主要经历了直接跟投、搭建母基金、建立资管平台三个阶段，至今形成了直接投资、母基金、政府引导基金共同发展的投资体系。其中，针对“如何运营和管理好母基金”,亦庄国投提出应具备“聚、评、配”的能力体系。
聚：依据产业基础,聚集不同类型的优质LP、GP，亦庄国投立足开发区产业,通过创投联盟汇聚投资机构和基金管理机构。
评：依据投资经验积累,建立标准化评价体系,筛选出市场上的优质GP，目前亦庄国投正在建立屹唐GP评价系统,将通过经验总结的上百个GP评价指标按照标准化进行评分,并形成专项报告。
配：依据资金和资产的特性进行匹配,设计不同类型产品,满足各方需求，亦庄国投母基金以母基金和引导基金业务为载体,资金端LP和资产端GP,建立以策略研究和风控管理为支持、融投配、从重资产向轻资产转型、从提供资金向输出标准化资金管理经提供服务转型的资产管理台,构建资金与资产的团配分析横型。
在金融服务方面，亦庄国投通过融资担保、融资租赁、小额贷款、信用评价等四项主要业务,为中小企业提供资金,同时支持大企业厂房建设。
园区运营方面,亦庄国投成立了移动硅谷公司,定位于打造移动通讯的总部、研发、交易和服务型园区,从而促进产业基地投资开发、招商引资与园区服务。
同时,设立“亦庄创投汇”园区孵化器,为初创企业提供创业辅导、资金支持、资源对接等一系列服务,帮助初创企业成长。
总体而言，亦庄国投转型发展主要以“管资本”思维促城投改革，以市场化促进区域高质量发展，产融联合带动区域产业升级转型。