“案-件比”指标的理解与适用情况分析
“案-件比”中的“案”指的是当事人涉司法的事件,用老百姓的话说,就是自己有个案子在检察机关。而“件”就是检察机关按照法律规定的程序办理“案”,在司法管理系统中作为案件统计的案子。由于同一案件在检察机关一般会有多个办案阶段,因此,同一个“案”在检察环节会统计为多“件”。那么,用“件”数除以“案”数就可以得出“案-件比”指标数据。梳理“案-件比”指标的内涵,总结实践探索经验,进而提出适用建议,对于提升检察机关办案质效有重要意义。
一、“案-件比”指标设置的意义
(一)对办案质量的评价
影响“案-件比”指标的两个关键环节是退回补充侦查和延长审查起诉期限。一个案件之所以多次退回补充侦查、延长审查起诉期限,有案件复杂需要“倒时间”的原因,也有办案质量不过硬,难以达到移送审查起诉、提起公诉标准的原因,典型的表现就是:审查逮捕时没有做好引导侦查,退回补充侦查没有讲清楚侦查取证方向和意图,导致“空退”以换取办案期限、隐性侵犯当事人权益;退回补充侦查后“虚查”,效果欠佳,存在补充侦查跟进指导缺位等现象,承办人只好一再延长审查起诉期限,案件质量难言提高。而且,检察办案是一个专业的、紧密衔接的链条,办案的前一个环节做得好不好,会影响下一环节办案。上一环节办案质量不高,下一环节就会形成一个不该有的案件,导致“案-件比”居高不下。而查明案件事实、调取案件证据的关键时期往往是在前一环节,到下一环节再去补充,补查效果差,该查的难以查明,甚至无法查明,为办案质量留下隐患。因此,检察机关应自我加压,用“案-件比”指标评价体系倒逼提高检察办案质量,倒逼提升法律监督能力,进而促进整体执法司法办案水平的提升。
(二)对办案效率的评价
“案-件比”是指,老百姓眼里的一个“案子”,在检察环节被办成了X件案件。如果“案-件比”增长,意味着同一案件,“案”数没有变化,而“件”数却不断增加,因为办案人员并不能相应增加,人案矛盾会越来越凸显。而且,“件”数的增长意味着需要投入资源的地方越来越多,本来应该重点把握、仔细研究的关键性问题,因资源被挤压而难以投入足够的精力和资源,办案效率难以提高。“案-件比”指标的设计,形成了一个导向,即进入检察机关的案件,在内部不是办理环节越多越好,关键是看有没有解决问题,在自己的办案环节、程序中有没有实现案结事了。
二、2019年贵州省检察机关刑事案件“案-件比”分析
当前,“案-件比”指标仅适用于刑事案件。根据最高人民检察院《检察机关案件质量主要评价指标》规定,笔者计算出2019年贵州省检察机关刑事案件“案-件比”为1:1.871,主要呈现以下特点和趋势。
(一)各地区刑事案件“案-件比”总体较为均衡
2019年,贵州省检察机关“案-件比”基本在1.6-1.9区间,即2019年为1.871。2017年为1.759,2018年为1.838,总体较为均衡。最低的黔东南州检察机关为1.657,超过2的只有安顺(2.569)和黔西南(2.145)。分析这两个地区“件”数构成可以发现,两个地区检察机关退回补充侦查、延长审查起诉期限和二审上诉案件(以下简称“三类案件”)数量较多。例如,2019年安顺市检察机关上述三类案件共计3403件,占同期“件”数的59.8%;黔西南州检察机关有上述三类案件共计3586件,占同期“件”数的52.9%。而全省检察机关这三类案件数占同期“件”数的45.7%,两个地区分别高出均值14.1个百分点、7.2个百分点。
(二)市县两级检察院之间“案-件比”值落差明显
从2019年贵州省各市州检察院与县区检察院刑事案件“案-件比”对比情况来看,除贵阳市检察机关之外,其他市州检察院“案-件比”均明显高于本地区基层检察院,主要原因如下:一是市州检察院办理的案件类别,如一审案件,二审上诉、抗诉案件等,总体难度较大,办案周期较长,适用延长侦查羁押期限、退回补充侦查、延长审查起诉期限程序较多,案件上诉比例更大,如黔东南州检察院2019年这三类案件占“件”数的74.5%,而同期黔东南州基层检察院占比为37.8%。二是两级检察院的案件结构有所区别,相较市州检察院,基层检察院不会有复核、二审和适用审判监督程序等案件,加之市州检察院案件基数偏少,“多出”的这些案件数量对刑事案件“案-件比”的影响更为明显。
(三)“件”数高度集中在部分案件类型
2019年贵州省检察机关“件”数为68752件。其中,退回补充侦查、延长审查起诉期限案件26580件,占比达38.7%,为同期“件”数/“案”数值1.871“贡献”了0.723。考虑到审查起诉案件“案”数36742件既是“案”数,同时也计算到“件”数中,也就是审查起诉案件“案”数同时在公式的分子和分母中,无法变动,那么在减去审查起诉案件“案”数之后,“件”数有32010件,以上两类案件数占比高达83%。而且,这两类案件也相对集中于部分罪名,2019年全省检察机关退回补充侦查和延长审查起诉期限案件量排名前五位的罪名分别是:盗窃罪,故意伤害罪,走私、贩卖、运输、制造毒品罪,诈骗罪,危险驾驶罪,案件占退回补充侦查案件总数的38.3%,占延长审查起诉案件总数的35.3%。
另外,上诉案件在“件”数中也占据较大比例,2019年全省检察机关上诉案件4814件,占“件”数的7%。因此,三类案件,特别是退回补充侦查、延长审查起诉期限案件的多少,是影响“案-件比”指标的关键因素。适当控制“案-件比”指标值,提升办案效率,关键是应抓住三类案件的办理。
三、刑事案件“案-件比”增长的原因分析
(一)思想认识不到位
一些办案人员仍然存在就案办案的思想,没有充分考虑办案的政治效果和社会效果,未能在办案中落实以人民为中心的要求;一些办案人员缺乏把案件办到极致的意识,认为办案只要不违法违规就行,也缺乏把案件办到极致的意志,存在“不求有功但求无过”的心态,办精品案件、经典案件的动力不足;一些办案人员缺乏办案的整体质量意识,上一个诉讼环节没有充分考虑下一诉讼环节的需求,导致不必要的案件产生。
(二)办案过程没有做到极致
2019年贵州省检察机关办理的刑事案件提前介入率只有1.4%,绝大多数案件没有提前介入侦查;从退回补充侦查情况来看,二次退回补充侦查数占退查总数的28%,占比较大,且较2018年提升了2.3%,反映出检察引导侦查的力度不够、效果不好。检察办案前一环节没有做好,往往造成案件量的增长,且由于办案有较强的时效性,查明案件事实、调取案件证据的关键时期一般是在前一环节,到下一环节再去补充,效果较差,甚至无法查明,只好通过一再退回补充侦查、延长审查起诉期限等“倒时间”挽救。另外,一些检察机关与公安机关在不捕、不诉价值取向等方面存在不同认识,而且由于相互沟通不够,导致2019年复议复核案件同比增加18.3%。
(三)承办人能力素质不能适应新时代检察工作要求
退回补充侦查案件和延长审查起诉期限案件数是影响刑事“案-件比”指标的关键数据。从各地区来看,凡是刑事案件“案-件比”畸高的地方,案件退回补充侦查和延长审查起诉期限比例远远高于其他地方。退回补充侦查案件多,主要是案件证据确实不到位而不得不补充侦查,反映出引导侦查效果不佳;而延长审查起诉期限案件多,主要原因是随着案件复杂度的不断提升,新类型案件不断增加,承办人对案件的驾驭能力跟不上办案的需求。例如,近年来贵州省经济类犯罪高速增长(2017年至2019年,受案数同比分别增长21.9%、10.8%、13.5%),这类案件普遍案情复杂,涉及专业领域多,对承办人能力素质提出了较高要求,2019年经济类犯罪退查比率(退查比率=退回补充侦查案件数/受理案件数)和延长审查起诉期限比率(适用延长审查起诉期限比率=延长审查起诉期限案件数/受理案件数)相比总体刑事犯罪分别高出45.9%、54.3%,反映出承办人办理此类案件的能力有待进一步提升。
四、降低“案-件比”指标值的路径选择
从“案-件比”指标的价值取向来看,最理想的“案-件比”是1:1。要降低“案-件比”指标值,总体方向在于减少同一“案”在检察环节产生的“件”数,关键在于合理控制退回补充侦查、延长审查起诉期限等案件的数量,核心在于提升办案质量,推动刑事诉讼流程更加紧密而有效率。
(一)完善“捕诉一体”办案模式,强化对侦查活动的监督
“捕诉一体”办案模式使审查逮捕的审查、延长侦查羁押期限的审查和审查起诉的审查连成一个整体,实现侦查与审查的同步化,一边侦查、一边引导侦查、一边审查。案件侦查终结之时,基本上就接近审查结束,诉讼流程更为紧密,从根本上缩短了刑事诉讼的周期。在“捕诉一体”办案模式下,承办人从审查逮捕之后就开始连续审查案件,承办人有动力和压力在审查逮捕阶段就提出比较详细、明确的取证意见,在后期诉讼程序中,还可以持续审查公安机关是否落实取证意见,并不断完善取证意见,检察机关在整个诉讼阶段对侦查活动具有足够的约束力,能有效提升引导侦查取证质量。同时,“捕诉一体”办案模式还免去不同阶段多人办案造成的重复阅卷、重复了解案情等情况,提高办案效率。
(二)完善案件处理衔接机制,提升诉讼效率
刑事诉讼法构建了刑事案件速裁程序、简易程序、普通程序有序衔接的诉讼体系,形成了诉讼程序与案件难易、刑罚轻重相适应的多层次案件处理机制。在这个诉讼体系下,应充分利用已经构建的刑事诉讼制度,不断完善配套办案机制,以提升诉讼效率。具体来讲:一是落实认罪认罚从宽制度,有效推动矛盾化解、促进社会和谐、减少社会对抗,实现案结事了。二是贯彻以审判为中心的刑事诉讼制度改革,推进刑事案件速裁程序、简易程序、普通程序有序衔接,充分利用庭前会议等,优化刑事诉讼流程。三是积极探索以案件复杂度为基础的案件繁简分流办理机制,实现繁案精办、简案速办,优化司法资源配置。
(三)打造专业化办案团队,提升办案能力水平
一是完善办案人才培养工作机制,强化办案队伍能力建设,夯实基层基础,练好基本功,不断提升办案人员审查证据、出庭公诉等方面的基础能力。二是加强办案队伍专业化建设,以检察机关内设机构改革为契机,积极打造专业化办案团队,提升专业化办案能力。完善以随机分案为主的分案机制,充分考虑案件合理分配与办案专业人才培养目标之间的平衡,激发检察官自我提升的内生动力,推动检察官办案素能全方位提升。三是落实司法责任制,切实推进正面激励、反面追责机制,强化办案人员的责任意识、规范意识,推动每一位办案人员牢固树立“把工作做到极致”的观念。
(四)借力现代化办案系统,向科技要检力
积极推进智慧检务建设,以打造“智慧检务”为契机,以全国检察机关统一业务应用系统为基础,打造案件受理、案件办理、流程监控、质量评查全流程办案系统,案件办理全程留痕、公开透明,实现对案件统一、全程、动态监督管理。全面加强案件数据整合共享和深度应用,充分发挥大数据服务司法办案和服务决策管理的综合效能,建设好大数据司法办案辅助系统、案件智能研判系统、大数据分析服务系统、司法办案考核系统等,积极打造司法办案数据铁笼,着力提升办案质效,推动检察工作转型升级。
(作者单位:贵州省人民检察院)
本文节选自2020年《人民检察》第6期