在行政庭法官建议下的便民措施：持离婚协议单方过户，败诉了！
审理法院：辽宁省葫芦岛市中级人民法院
案 号：（2020）辽14行终125号
案 由：其他(资源)
裁判日期：2020年05月27日
上诉人（原审被告）葫芦岛市自然资源事务服务中心
被上诉人（原审原告）甲女
原审第三人乙男
原审法院认为，根据《不动产登记暂行条例》第七条：“不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理”的规定，被告事务服务中心作为葫芦岛市不动产登记机构，具有依法对不动产权属进行登记的行政职权。结合原、被告及第三人庭审中的诉争，本案争议焦点为：1、原告起诉是否超过起诉期限。2、第三人持民政部门备案的离婚协议书，单方申请不动产变更登记是否符合法律规定。
第一个焦点问题。《行政诉讼法》第四十六条第一款定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。该条款规定对行政行为不服的一般起诉期限，即知道或者应当知道作出行政行为之日，并不包括未告知诉权或起诉期限的情形。为此，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十四条：“行政机关作出行政行为，未告知公民、法人或其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”对未告知诉权的起诉期限作出了具体的规定。
本案中，涉案房屋变更登记时间为2018年4月25日，原告于2019年4月12日提起民事诉讼，在诉状中首次自认得知涉案房屋变更登记在第三人名下，被告及第三人未能提供其他证据，证明原告早于2019年4月12日前，已得知房屋所有权变更登记，故以2019年4月12日作为原告知道房屋所有权变更登记之日，起诉期限按一年计算，应至2020年4月12日，原告于2020年1月8日向本院提起行政诉讼，并未超过起诉期限。
第二个焦点问题。《不动产登记条例》第十四条规定：“因买卖、设定抵押权等申请不动产登记的，应当由当事人双方共同申请。属于下列情形之一的，可以由当事人单方申请：(一)尚未登记的不动产首次申请登记的；(二)继承、接受遗赠取得不动产权利的；(三)人民法院、仲裁委员会生效的法律文书或者人民政府生效的决定等设立、变更、转让、消灭不动产权利的；(四)权利人姓名、名称或者自然状况发生变化，申请变更登记的；(五)不动产灭失或者权利人放弃不动产权利，申请注销登记的；(六)申请更正登记或者异议登记的；(七)法律、行政法规规定可以由当事人单方申请的其他情形。”《物权法》第九条规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。”
《物权法》总体采取了登记生效主义为原则，登记对抗主义为例外的模式。根据不动产物权变动原因的不同，可分为两类，一类是基于法律行为；另一类是非基于法律行为。基于法律行为的物权变动主要指合同行为，采取登记生效主义，不经登记，不发生物权变动；非基于法律行为主要体现在《物权法》第二十八条、二十九条、三十条、三十一条规定的三类。一是因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等而发生的物权变动；二是因继承、受遗赠发生的不动产物权变动；三是因合法建造、拆除房屋等事实行为发生的物权变动。非基于法律行为发生的物权变动，采取的是登记对抗主义，法律规定的事实要件成就，即发生物权变动的效力，不以登记为生效要件，未办理登记的，物权处分无效。正是因为物权变动原因的不同，导致物权变动生效要件的不同，《不动产登记条例》第十四条分别作出对应规定，对基于法律行为，采取登记生效主义，要求双方共同申请；对非基于法律行为，采取登记对抗主义，单方申请即可。
离婚协议书是夫妻双方在平等自愿的前提下，就离婚财产分割协商一致的结果，对双方当事人具有法律约束力，其本质是民事合同，备案仅能证明其真实性，并不能直接导致物权的变动，仍需按照物权法的规定，登记生效。
根据《不动产登记条例》第十四条的规定，基于法律行为发生的物权变动，需双方共同申请，单方申请违反法律规定。关于此点，在2008年11月，住房和城乡建设部房地产市场监管司在“关于对铜陵市房地产市场管理处《关于适用<房屋登记办法>有关规定的请示》的复函”中也有明确规定：“根据《物权法》、《婚姻法》及《房屋登记办法》等法律法规的规定，夫妻双方经民政部门协议离婚时，离婚协议对夫妻共有房产进行了约定处理的，在办理房屋所有权转移登记时，需要离婚双方到场共同申请。”被告事务服务中心，第三人单方申请办理了涉案房屋的所有权变更登记的行为，违反法律规定，应依法撤销。
依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(二)项、第(三)项的规定，判决如下：撤销被告葫芦岛市自然资源事务服务中心为第三人乙男办理的涉案房屋所有权变更登记。案件受理费50元，由被告负担。
上诉人葫芦岛市自然资源事务服务中心上诉称，第一、被上诉人的起诉已经超过了法定起诉期限。行政诉讼起诉期限应当区别于《民事诉讼法》中的诉讼时效，是不能够出现中止、中断和延长的，是不变的期间，起诉期限是6个月，从知道或应当知道之日起开始计算。龙港区人民法院一审判决中清楚记载在2019年4月12日民事立案，立案之前被上诉人已经就清楚的知道该登记行为，因为她在起诉状中已经承认其对第三人的转移登记行为是知晓的，如果是从2019年4月12日开始计算，已经超出了6个月的起诉期限。而且第三人在庭审中已经证明实际上原告早在2018年6、7月份就已经知晓房屋登记的具体行政行为，按此计算，原告的起诉更大大超出了法定起诉期限。《司法解释》是指行政机关做出的行政行为需要告知行政相对人而未告知行政相对人的情形。本案中涉及的行政行为，行政机关根本就没有告知被上诉人的义务，所以不应适用该司法解释，一审法院法律适用错误。
第二、单方持离婚协议申请变更登记符合法律规定。上诉人认为本案中持离婚协议单方申请不动产登记符合法律规定，而且也是在法理上来讲，是既合理又合情的。《不动产登记暂行条例》第十四条和《不动产登记暂行条例实施细则》第十九条都对单方申请情形进行了规定，尤其提到人民政府的生效决定是单方申请不动产登记的条件之一。在我国，离婚是在民政局或者法院办理的，双方都会有一个协议，法院会有调解书，民政局作为政府的下设机关，是办理离婚登记的法定机构，通过它确认离婚的行政行为具有法律效力，双方按照协议的内容办理离婚，民政局也在协议上签字盖章并发放了离婚证，司法实践早已经把婚姻登记行为已经定性为行政行为，说明该离婚协议已经生效，并已经得到了政府行政部门确认，属于人民政府的生效决定，符合单方申请不动产登记的条件。此种情况下假设第三人通过民事诉讼的方式要求被上诉人配合办理，法院也会按照该协议和离婚证依法进行判决，也同样会产生一样的法律效力，那么为了减少当事人的诉累，同时结合法律的规定，我们依法为持民政局确认过的没有争议的离婚协议的当事人办理单方申请不动产登记是符合法律规定的。而且，对于持离婚协议单方申请不动产登记一事，上诉人原来也进行过专题研究，曾经邀请过法院行政庭的法官，并形成了统一的意见，那就是持民政局盖章备案离婚协议可以单方申请离婚分割财产登记，在行政庭法官建议下，上诉人出台了办理房屋登记相关问题的《业务指南》。该《业务指南》中对离婚持民政局单方申请的办理登记予以认可。
同时根据我国行政法、暂行条例及实施细则的规定，我们找不到对离婚析产必须进行双方登记的明确规定，上诉人的行为并不违反上述法律规定，也不是在创设任何新的的行政许可条件，也是在上位法规定的不算太明确的情况下，发挥登记行为的便民原则，在征询行政庭法官的意见之后，明确了办理原则。我们认为无论是于法于情都是合理的。上诉人认为一审法院并没有合理适用法律法规，我中心为第三人办理不动产登记的程序是合法并且合理的。实践中，协议离婚后，一般很难让另一方配合自己过户，在法院调解结案的情况也一样，为此才创设司法文书和行政决定都许可单方申请的问题，不能以协议履行出现纠纷就否定离婚和协议的效力，只要协议约定产权进行了分割，就应当认定当事人对自己的权利作出了处分，债权是债权，物权是物权，不能以债权影响物权的设立。
综上，请二审法院依法查明本案事实，正确适用法律，同时全面考虑该登记方式的便民性和判决对过去及今后登记方式产生的后果，依法支持上诉人的上诉请求。1、请求二审依法撤销一审判决，驳回被上诉人的起诉或者诉讼请求。2、一、二审诉讼费用由被上诉人承担。
二审庭审中，上诉人葫芦岛市自然资源事务服务中心称，其作出行政行为除了依据《不动产登记暂行条例》和《不动产登记暂行条例实施细则》外，还依据葫芦岛市人民政府（2010）129号政府令、葫芦岛市住房和城乡建设委员会葫住建发（2011）68号规范性文件的规定进行办理的。
被上诉人甲女未提交书面答辩意见。庭审中答辩称，一审判决查明的事实清楚，适用的法律正确，依法应予维持。上诉人的上诉请求不能成立。首先被上诉人甲女的起诉并不超过法定起诉期限，依据最高人民法院关于行政诉讼法司法解释64条规定，在没有告知甲女起诉期限的情况下，应当从其知道或者应当知道之日起计算，因此甲女在民事诉讼过程中2019年4月12日才看到不动产转移登记的书面的产权证，这个时候才知道确切的转移登记的时间和内容，从这个时间开始计算起诉期限符合法律规定，到行政诉讼时并没有超过一年。
其次、关于上诉人办理转移登记的合法性问题，无论是一审的庭审过程中还是上诉人今天上诉状中补充的内容都没有明确的法律依据，赋予给上诉人可以对离婚过程中双方共同的房产持离婚协议单方办理不动产登记的权利，上诉人为第三人办理的不动产转移登记没有明确的法律依据，上诉人所述的葫芦岛市城乡建设委员会所做的文件，构不成法律意义上的规范性文件，市级行政主管部门没有立法权，这个文件没有对外公示形成普遍的约束力，不能成为上诉人进行不动产转移登记的法律依据。综上请求驳回上诉人上诉请求，维持一审判决。
原审第三人乙男提交书面答辩意见称，一、被上诉人与原审第三人在2016年12月12日离婚时约定涉案房产所有权归乙男所有。对此有龙港区民政局婚姻登记处协议书为证。原审第三人依此协议，于2017年在产权处依法办理过户手续，过程遵纪守法、正常办理。
二、被上诉人知晓过户后，一直没有对此提出异议。对此，有被上诉人在2019年向龙港区法院提起民事诉讼时为证，已知晓我已将房屋过户，但并没有提出诉求。时间为2019年4月12日，甲女于2020年1月2日起诉，已经超过法定起诉期限。我认为，被上诉人对产权处正常的工作程序的诉讼请求属于浪费司法资源，请求支持上诉人的合理请求。
本院经审理查明的事实与原审认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，本案中，上诉人葫芦岛市自然资源事务服务中心虽然于2018年4月25日作出涉案房屋所有权转移登记，但被上诉人甲女于2019年4月12日以原审第三人乙男为被告向龙港区人民法院提起离婚后财产纠纷案件的起诉状中首次自认得知涉案房屋转移登记在原审第三人乙男名下，其于2020年1月2日提起本案行政诉讼，并未超过法律规定的起诉期限。
二审审理中，上诉人葫芦岛市自然资源事务服务中心所称葫芦岛市人民政府（2010）129号政府令、葫芦岛市住房和城乡建设委员会葫住建发（2011）68号文件作为本案行政行为的依据，但是原审法院审理时，上诉人葫芦岛市自然资源事务服务中心并未提到该两份文件是本案登记的依据，且没有证据证明该两份文件属于法律法规或者规范性文件，作出本案转移登记的依据应当是《不动产登记暂行条例》和《不动产登记暂行条例实施细则》。
本案所转移登记房屋原属被上诉人甲女与原审第三人乙男的共同财产，任何一方并未放弃实体权利，进行转移登记应当由二人共同申请。原审第三人乙男单方提出房屋所有权转移登记申请，上诉人葫芦岛市自然资源事务服务中心径行作出涉案房屋转移登记的行政行为属于严重违反法定程序；且本案被诉行政行为所转移登记的事项并不属于法律法规所规定的可以由当事人单方申请登记的情形，故上诉人葫芦岛市自然资源事务服务中心作出的涉案房屋的转移登记属于适用法律错误。
综上，原审法院认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，判决撤销上诉人葫芦岛市自然资源事务服务中心对涉案房屋作出的辽（2018）葫芦岛市不动产权第10720号登记并无不当，应当予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人葫芦岛市自然资源事务服务中心负担。
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