新时代行政审判理念新拓展的学习心得
2021年6月26日晚19:00-22:00，承蒙中国政法大学诉讼法学研究院行政诉讼法学研究所高家伟教授的邀请，有幸回到母校聆听华东政法大学章志远教授的精彩而又风趣的讲座，与诸位老师和同学与谈，很受启发。在高老师的鞭策和鼓励下，将自己的学习心得趁热打铁写出来分享，以表达对章志远老师的一份敬意，并且希望大家继续思考和相互启发。
一、浓厚的实践乐观主义情怀
拜读章志远老师最新发表的三篇文章，聆听章老师的讲解，认为其中的基本思想是一脉相承的。尽管《行政争议实质性解决的法理解读》（2020年《中国法学》第6期）发表于《中国行政诉讼中的府院互动》（载《法学研究》2020年第3期）之后，但从内容逻辑上，《中国行政诉讼中的府院互动》一文可以看作是《行政争议实质性解决的法理解读》的自然延续和当然扩展。《新时代行政审判因应诉源治理之道》（载《法学研究》2021年第3期）可以视为实质性解决行政争议的配套制度。因此，没有行政争议实质性解决这一命题的证成，也许也就不会有志远老师所谈的府院互动和诉源治理了。换言之，府院互动和诉源治理只是方式，行政争议的实质性解决才是目标。从我国现有的政治结构来看，政府和法院都是在党统一领导下致力于社会稳定和经济发展的共同目标的国家机关，二者都带有强烈的政治使命感，目标完全相同，只是分工有所差异，府院互动的正当性就在于这一机制，使得二者共同积极主动地参与国家与社会的治理，以实现共同的目标。将政治话语转变为法律话语进而从学理上论证其合法性，可能是志远老师三篇文章的立足点和看点所在。
三篇论文的结构高度相似，大致都是沿着现实（如司法政策、法院经验、群案等）考察、类型提炼、理论证成和改进建议这样的框架而进行的。从文章的表达方式来看，志远老师是行政争议实质性解决、府院互动和诉源治理这三个基本命题和相关司法政策的鼓吹者和捍卫者。正因为行政争议实质性解决、府院互动和诉源治理的司法政策和现实运行不仅与欧美行政法学理论上的传统行政审判制度存在较大差异，而且与2014年《行政诉讼法》也存在明显的落差，所以章老师将其统合在“中国特色行政审判理念的新拓展”的命题之下，是具有敏锐的实践问题意识和前瞻性发展眼光的。
在三篇论文和章志远老师的讲座有关对中国行政审判制度的现状和未来的理性思考中，洋溢着着一种浓厚的、积极进取的乐观主义精神。
二、中国特色的司法能动主义哲学
无论是行政争议的实质性解决还是府院互动、诉源治理，表达的都是一种非常强烈的司法能动主义。这种司法能动的发展趋向彻底改变了传统司法“中立者”和“不告不理”的消极面貌，反映了人民法院积极参与政治资源分配和社会事务治理的努力。从现实来看，这种努力是人民法院主动改良和优化自身司法环境的表现，即“御争议于诉讼之外”和提升行政审判地位。从学理来看，这种积极进取的努力突破形式法治主义的范围，使我国的司法职能从法律的自洽性走向了社会的外趋性。
为什么这样说呢？这是因为，近年来包括行政诉讼在内的司法改革措施，从总体来讲，追求职业化、专业化和精英化是一条基本的脉络，司法责任制是其中典型的措施。这种改革是必然的，其背后的基本理念为形式主义法治。与此不同，府院互动很明显是另一个方向，其基本点是法院刻意地满足外部的政策要求，反映了法院在传统司法专司审判职能之外，积极拓展地方社会治理新职能的趋势。
当然，不论是诉源治理还是府院互动都存在两面性。如果搞得好，可以促使我国行政诉讼制度升级到现代实质法治主义的轨道上；如果搞不好，则很可能会使我国行政诉讼制度倒退到法律虚无主义的泥潭。毕竟行政诉讼本质上是法律活动而不是政治过程，判断行政争议实质性解决、府院互动以及诉源治理是否搞得好，一个基本的标准就在于其符合《行政诉讼法》等法律法规的基本精神和具体条款。否则，很有可能陷入借法治之名而行人治之实的泥潭中。
三、行政争议实质性解决的有限性
诉源治理和府院互动的一个共同目标是行政争议的实质性解决。行政争议的实质性解决对行政诉讼有着整体性、一揽式和可接受性的要求。我认为，对行政争议的实质性解决不能泛泛而谈，不能无限度地扩大化到一切行政争议上去，只有特定类型的行政争议才具有实质性解决的可能性和必要性。我国行政诉讼的核心任务是行政行为的合法性审查，这一基本原则在2014年《行政诉讼法》修改时再次予以明确，一个重要的背景就是前一阶段的行政诉讼卷入大调解的漩涡而致使协调和解后原告撤诉结案的现象太过普遍，动摇了行政诉讼通过行政行为合法性审查监督行政机关依法行使职权的制度初衷。
司法审查的整体性和一揽式源于行政争议所涉问题的整体性和一揽式，即本诉行政争议可能不仅仅只涉及被诉行政行为的合法性问题，也涉及到其他需解决的社会法律问题或者民事法律问题。如果行政争议不具有这样的特点，那就谈不上行政争议的实质性解决。从《行政诉讼法》的具体规定来看，附带民事诉讼（2017年《行政诉讼法》第61条）是涉及行政争议的实质性解决的一种典型的制度。其他类型的行政争议，只要按照行政行为合法性审查原则，判定引起该争议的行政行为是否合法，即宣告争议的解决，而不能扩展太多。由于合法性审查在很多情形下会发生“诉判分离”的情形，在这种情况下，法院才会介入行政法律关系的建立、变更和消灭，例如履行判决、变更判决等。行政争议的实质性解决、府院互动和诉源治理在一定程度上使法院直接参与了行政法律关系的建立、变更和消灭的过程，具有积极参与社会治理过程的社会建构主义色彩，这彻底改变了传统行政诉讼理论中的消极被动司法的形象。但是，值得注意的是：这种改变是整体性的，还是局部性的？是本质性的还是现象性的？是长久性的，还是临时性的？……按照这样的思路追问下去，值得深入探究的基础理论问题还很多。例如，《行政诉讼法》第1条规定“解决行政争议”这一目的，相对于行政行为合法性审查、监督行政机关依法行使职权，是否具有绝对的优先性呢？亦或是，解决争议的目的必须受到其他目的的限定，与其他诉讼目的达成平衡呢？
“实质性解决”这一表述在司法政策中谈的较多，最早见诸于2009年最高法制定的《关于当前形势下做好行政审判工作的若干意见》，之后的司法政策也延续了和强化了行政争议的实质性解决，但2014年《行政诉讼法》修改时却没有将“实质性解决”写入，这也很能说明问题。在我看来，无论如何，都不能把行政争议的实质性解决拔得太高，它不过是行政行为为中心的行政诉讼基本机理的具体发展和有益补充，而不宜将其视为超越了我国《行政诉讼法》合法性审查原则的一种新的行政审判模式。我讲这些，强调的一个基本观点就是：行政争议的实质性解决的有限性决定了府院互动的有限性和诉源治理的有限性。
四、府院互动机制的有限性
既然行政诉讼的核心问题之一是行政权和司法权的关系问题，那么，府院互动的实践可能会不同国家的行政诉讼中普遍地存在，只不过采取的方式不同，相关的理论视角和术语不同。
志远老师所谈的府院互动应该是法院和政府二者有意识（明确目标）、积极采取行动而促成的府院互动，具有主动性。任何一份行政判决，一经公开宣判和上网，都会对政府产生影响；同样，任何一次典型案例和行政审判白皮书的发布等，也都会对政府产生影响；但这些都属于法院为统一司法裁量尺度和促进司法信息公开的自我约束行为，严格来说不是法院积极追求与政府互动的结果，不应当纳入到府院互动的范畴考量，但实际上也都产生了府院互动的效果。
上文指出，以行政争议实质性解决为基础的府院互动在范围、内容、方式等方面均都受我国以行政行为为中心的行政诉讼模式的统摄，这是府院互动的基本制度基础。在此基础上，府院互动的具体模式和侧重点千差万别、丰富多彩。个案处理型的府院互动着眼于行政争议发生后的实质性解决，而法治促进型的府院互动着眼于行政争议发生前的实质性解决。值得一提的是，无论何种内容和方式的府院互动，都不仅带有重要的法律意义，而带着深远的政治意义，特别是对中国公共行政的民主化进程有积极的推动重用。
从行政争议的实质性解决主体的选择来看，一样能够得出府院互动有限性的结论。司法最终原则并不意味着司法的全能性。行政诉讼的性质决定着其只能在有限范围内实质性解决行政争议，而对绝大多数行政争议来说，其实质性解决的主体不是法院，而是政府自己。法院在这里即使具有再强烈的参与治理欲望，也应当保持谦抑和克制。党中央已经通过《行政复议体制改革方案》，从顶层设计上明确行政复议是行政争议化解的主渠道这一命题。我认为，修改《行政复议法》时不妨将行政争议的实质性解决写入立法目的，以充分发挥行政复议较之行政诉讼的合法性审查更加全面和深入的制度优势。在这里，我有个不成熟的看法，制度性的府院互动，从法律上，还是纳入到行政复议和行政诉讼关系结构中来考察较妥。非制度性的府院互动，在遵循双方合法性基础上，不妨视为一种柔性的法律意志传导机制，这样也避免了组织法方面授权条款缺失的尴尬情形。
府院互动的主体是政府和法院，但府院互动的主动性往往会因时因地因事而异。我国行政诉讼制度发展的早期，府院互动中法院的主动性更加明显，即法院追求互动的欲望更强，因为法院迫切地需要政府尊重和认可行政审判，这体现了政府的强势和法院的式微。尽管我国从来没有搞过司法中心主义，但执政党将依法行政和法治政府建设提到治国理政基本纲领的高度，法治建设考评越来越成为悬在政府及其各部门头上的一把利剑。在这种情况下，在府院互动的关系建构中，政府的主动性可能会逐渐占据上风，即政府追求互动的欲望凸显，因为政府迫切地需要法院尊重和认可行政活动，这体现了依法行政和法治政府建设的进步肉眼可见。在我看来，法院只有恪守司法裁判者的本职，严格依据《行政诉讼法》，在特定范围内实质性解决行政争议，由此发生的府院互动才是正当的、良性的。真正能赢得别人尊重的，一定是自己的自尊和自爱。一旦法院迷失了自我的本质，府院互动很可能会陷入府院勾结的泥潭。如果出现了这种情况，无论是对国家的民主发展，还是对公民的权利保障，都不啻为一种巨大的灾难。
总之，志远老师的三篇文章都立足于中国司法政策及其运行的现实，带有明显的法政策学的实证分析味道，对理解中国行政诉讼真实图景的启发意义很多。从治学的角度来看，非学识深厚者不能为也。也许，志远老师所揭示的中国行政诉讼新拓展，因其高度契合中国政治体制，符合中国传统的“和”的民族精神气质，代表了中国行政审判的方向和未来。但是，我个人对此仍抱保留或者谨慎态度。我更愿将府院互动视为一种以合法性审查为基础的法律意志柔性传导机制，其具体形式是变动不居的。
以上是学习志远老师文章后的粗浅认识，不当之处敬请批评指正。
（作者单位：中国人民公安大学食品药品和环境犯罪研究中心副主任、研究员；特此鸣谢教育部人文社科重点研究基地重大项目“行政争议实质性解决与行政诉讼制度的完善研究”（17JJD820010）的资助）