政府投融资平台的转型发展

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定义

2009年，为拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道，政府融资平台诞生；2010年，国发19号文首次定义政府融资平台，并突出明确了融资平台的地方国企属性，以及承担政府投资项目融资的职能。

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作用

历经多年发展，地方政府投融资平台目前主要在城市基础设施建设、产业发展促进和资金统筹管理三大方面发挥独特作用。

一是城市基础设施建设方面。国家、城市基于城市扩张、新城开发和旧城改造需求，要集中一段时间完成大量的公共基础设施建设任务。建立统一的开发建设经营平台有利于短时间内集中力量最大化优化资源。

二是产业发展促进方面。国家、城市在发展中，需要产业导入发展来实现人口就业、财政收入积累。建立统一的政府平台有利于政府在产业引入、产业孵化和产业升级等多个方面更统筹规划安排。

三是资金统筹管理方面。由于城市开发和产业发展需要大量的资金投入，建立统一平台有利于实现公开、透明、规范的资金运作，并加强资金的使用效率。另外，利用统一的平台也方便政府灵活参与投融资业务，参与全球、全国优质资源的争夺。

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危机

地方政府投融资平台在大规模城市改造和城市化大背景下应运而生，在财政政策刺激下井喷式发展，面对政策收紧和债务危机，进入“冷静期”。其面临的危机主要体现在：

一是政策收紧。随着城市化进程步入稳健发展阶段，原有平台型公司的功能需求逐步弱化，部分中小型城市地方政府债务高企，国家融资政策环境逐步收紧。值得注意的是，近十年地方政府债务和地方投融资平台相关政策虽然不断经历放松—收缩的循环，但是整体收缩和规范的方向日益明确。其中，国发〔2014〕43号文对地方投融资平台发展产生重大影响，地方投融资平台亟待转型。

二是生存危机。随着政策收紧，负债规模激增，地方投融资平台债务负担不断加大，资产收益率持续下滑，政府支持力度大幅减小，企业面临生存危机。

潜在的大规模债务危机是地方投融资平台生存困境的集z中表现；保障性功能远远大于经营性功能是导致目前困境的核心。数据显示，75%的城投以保障性业务为主，而保障性业务的盈利水平较低（~5%）；城投公司财务数据表明至少50%以上债务是政府应付账款，回款周期较长；25%的城投以经营性业务为主，城投企业经营性业务运作能力缺乏市场竞争力，市场化企业经营性业务利润率~18%，城投类型企业约为10%左右。

纠其原因，由于设立之初政企不分，政府投融资平台普遍存在经营管理问题，主要表现在企业的定位不明晰、融资渠道单一、资产盈利能力较差、专业化经营人才匮乏。随着需求放缓，外部政策日趋收紧，政府投融资平台转型发展迫在眉梢。

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转型

面对生存危机，传统融资平台或将退出历史舞台，企业从融资型企业向经营型企业转变，从行政化管理向公司化管理转变，主要表现为三种类型：

一是走向竞争性市场，转型成为国有资产运营平台。国有资产运营平台承担着国有资产经营管理及保值增值的职能，主要业务包括工业、商业、文旅和金融等;所经营的资产主要来自于政府划拨的国有企业。

二是转型成为公用事业类运营平台。公用事业类的业务是准公共产品，一般为政府授权经营的业务，包括供水、供电、燃气、垃圾处理等业务，现金流部分或大部分可以覆盖成本，不再完全是公益性。

三是转型成为金控平台。通过打造综合性的金融平台，整合各种金融工具和金融资源，增加利润增长点，提高抗风险能力。

同时，在平台转型发展过程中，需要注意三个方面：

一是妥善解决突出问题。平台公司在转型发展过程中，主要存在资产真实性、隐性涉税风险、资产营运能力较低及财务风险逐渐突显四个方面的问题，需妥善处理和解决。

二是结合国企改革要求。平台公司在转型发展中，必须遵循本轮国企改革的总体思路和政策导向，其发展规划、业务重组与机制体制改革必须与本轮国企改革的要求紧密结合。

三是结合区域战略布局。平台公司在转型发展中，应结合地方战略布局与企业自身优势，选择适宜的国资优化配置方式。

总体来看，地方投融资平台在转型发展过程中，在关注企业经营获益的同时，要发挥国企基本功能，还应跳出企业，在更大环境中实现企业价值，积极融入城市更新的过程中，形成推动区域发展的重要力量，实现国有资产保值增值。