贾康：在顺德贯彻发展新理念专家座谈会上的发言（2020,8）

谢谢会议邀请。顺德我过去来过，但这几年对顺德的情况了解得不够，到了以后听到一些相关信息，今天会上又看了介绍的短片，还有相关的文字材料。我尽量简短地谈谈自己的一些看法，别的专家还会有很多高见。

首先想谈一谈总体上自己认知的顺德。上个世纪80年代我们还被称为“中青年经济学研究者”的时候，对顺德就非常有印象了。在建立特区、然后珠三角概念形成、这边有增长极凸显的这样一个发展态势中，曾经被人们传诵的“广东四小虎”，我记得就有顺德，当时还应该有中山、东莞、南海这么几家。后来顺德的发展，在这里面亮色也非常突出，有当时说起来北方争议还非常激烈的能不能“靓女先嫁”，顺德方面应该讲是坚持了经济建设为中心、多种经济成分充分发展，不简单地跟一些贴标签式的教条走，而是根据自己实际生活中的发展需要，大胆创新，打开了后来民营经济发展的局面。后来民营经济这个品牌在顺德也非常有亮点，颇有几家很有影响的头部企业。再以后的发展过程中，我印象深刻的还有顺德在一些改革先行先试方面是有标杆意义的。比如我非常关心的财税体制改革：分税制框架是跟市场经济匹配的，这个框架确立了以后，怎么样在1994年基本制度成果基础上深化改革，我们认为必须扁平化。在全局的安排上，基于浙江经验的“财政省直管县”得到了推广。后来中央文件里专门表述了“有条件的地方还可以实施省直管县的体制”，讲的是行政省直管县，顺德我的印象里，是全国唯一的一家有文件依据的行政省直管县试点地区。当然，这次来我听说还是有令人遗憾的回调变化，后面也没有听到行政省直管县有国内其他地方跟进。我们顺德现在又回归佛山，成为佛山的一个区了。但这个过程中，总体而言勇于积极创新发展这个态势，在全国应该讲顺德是非常有代表性的。现在在制造业已经形成了集群，还要乘势继续发展这个局面，顺德称得上是令人寄予厚望的创业创新的热土。昨天下午我也听说有国际上业界里江湖地位很高的、过去曾做过谷歌首席技术官的专业人士，跟咱们顺德这边已经合作，已经有了产业创新和以研究院方式培养高端科技人才团队等等这样的具体部署，要大干一场。

这个背景之下，我还想强调两个概念。一个是中央通盘的现代化布局里，原来提出沿海地区要率先实现现代化，最近一两年有重要的一个概念明确树立起来，就是粤港澳大湾区，是把原来说的珠三角增长极区域进一步和两个特别行政区对接，这种广东、深圳在和香港、澳门协同发展或一体化的过程中，要打造的是什么呢？其实就是要在全球范围内打造一个可以跟纽约湾区、旧金山湾区、东京湾区未来一比高下的一个强劲增长极区域。而我理解，这里面的一个逻辑，就是在创业创新方面一定还要解放思想。既然是粤港澳一体化，从市场经济的完善、商业文明的提升这个视角上看，我们已经走在全国前列的得改革开放风气之先的广东、深圳，能要求香港和澳门回过头来向我们这边已经形成的规则体系对标吗？不可想象啊。粤港澳大湾区内在的逻辑，必然是我们虽然已经走在全国改革开放前列，但仍然需要把广东、深圳我们现在的这一套规则体系，进一步按照高标准法治化营商环境对标香港、澳门他们那里早已经在几十年前、上百年眼界之内跟全球市场经济规则打通了的那个标准体系，是一定要眼睛向外这样的对标，以带动整个我们粤港澳大湾区概念之下这样一个一体化的区域，继续超常规往上走，确立一个以后在全球有竞争力的增长极。当然，这对于全国的战略意义就跟着出来了。

这里面我理解，实际上还得具体看，我们这方面最有竞争力的是什么？从高科技数字经济来看，深圳已经成了全国排在最前列的地方，成了一定气候了，有这样的发展成就。但是深圳的短板是什么？深圳它仍然没有一个哪怕看到雏形的香港那样的金融中心地位。香港在前面这一段发展中间我们必须说，遗憾地看到了一些不利的冲击和现在面临的一些严峻形势，但是香港它最值得继续坚持、继续发挥它作用的，不是它的GDP，是它的金融中心地位，是邓小平在1991年视察浦东时就意识到的，货币自由交换。上海历史上曾经是这样，但我们现在搞市场经济重新要回到这个状态，还有一个很长的过程。然而香港在原来的历史风云中间早就已经形成了金融中心，不仅是贸易项下可兑换，人家是贸易自由港匹配了资本项下早就可自由兑换。这个金融中心的地位是不可替代的。粤港澳大湾区里，至少是有这两个强劲的支撑力量——一个是数字经济要继续崛起，一个是香港的金融中心地位要继续发扬光大。这个大的背景，对于顺德的意义是不言而喻的，我们顺德乘势发展，是在粤港澳大湾区里作为一个继续超常规崛起的区域，要跟上至少是这两个非常强劲的增长极支柱，以求得更加带有超常规、高质量特征的现代化发展。

另外一个概念也非常重要，就是中央在给出一步一步推进部署的时候，专门下发文件，要求深圳打造中国特色社会主义市场经济先行示范区。我来了以后，也听到王勇副书记说到我们现在跟深圳的关联已经相当紧密，现在行政上属于佛山，但经济活动更多的关联，以后可能跟深圳发展纵深更远大，更有这种发展潜力空间。那我们一定要抓住深圳打造先行示范区，也要实际上加入这个潮流。这两个背景合在一起，这个创业创新的热土，就是应该乘势继续抡圆了把所有的潜力调动起来，发展起来。

再往下，自己现在感受到的顺德已形成的发展主题，可作个小结：我的理解是，顺德的决策层，党委、政府和各个局委办，已经非常明确要紧紧抓住这个创新发展作为第一动力的指导思想，要在创新发展中大胆先行先试引出一个新发展理念的全面贯彻，实际上追求的，就是在顺德前些年已经有的超常规发展基础上，进一步去在超常规发展中率先实现现代化。我觉得这个战略思维是跟邓小平一开始改革开放时就说的“三步走”一脉相承的；他的“三步走”，讲的是中国必须超常规地发展起来，因为中国的落伍，是在工业革命以后被人家远远甩在后面的，常规发展不解决中国实现伟大民族复兴的问题。他那个“三步走”实话实说，刚开始提出的时候，很多人是有疑问的，我接触到那时候中央部委的很多的领导说这当然鼓舞人心，但你说“翻两番”有那么容易吗？我们过去从来没有设想过可以这样翻一番再翻一番，结果这个“三步走”前两步提前实现，一旦选对了改革开放之路，坚定不移贯彻经济建设为中心的党的基本路线，中国就是超常规发展。

当然，现在超常规发展，还必须升级发展，遇到了一系列的挑战，特别是又面临现在这个严峻的局面。在严峻局面之下我们顺德在超常规发展的过程中，就是要认准“取大势”，是要跟随整个全球化，在人类文明提升过程中完成工业化、城镇化、市场化、国际化和信息化这个大势——当然还要加上全面改革里的民主化、法治化。我觉得要紧紧抓住大潮流，无论有多少逆流，多少干扰，我们往前走，中国客观的潜力空间，是实实在在摆在这儿的。14亿人口，全球没有别的经济体可以相提并论——印度可能人口在若干年内可以追上中国，但是它整个的产业与基础设施、其他一些综合国力里的要素，跟中国现在完全不在一个平台上。中国现在总量已经到了全球老二，但真实城镇化水平也就是50%左右，因为户籍人口城镇化率才44%出头儿。城镇化伴随的一定是工业化，城镇化的高速发展期走到70%左右的时候，一般来说那时才到了工业化后期，我们现在全国在沿海这个地方可以看出有工业化后期特征，但总体来说，大量的中部、西部还是中期甚至初期，这当然就是依据，来认识中央所说的中国仍然是世界上最大的发展中国家，这个国际地位没有变。但同时也是表明，我们未来的发展潜力还是相当可观的，我们的有效投融资要做的事情，这些可选项目俯拾皆是。要做的一轮一轮扩大建成区，基础设施建设升级换代，产业互动和产业升级，人力资本培育，是要迎接未来几十年还要有全中国差不多接近四亿人从农村转为城市居民，而且要让他们尽快地便捷地成为市民，享受一视同仁的基本公共服务均等化待遇，人民美好生活不断实现。这个发展过程中不断释放需求，而只要中国能够坚定不移以经济建设为中心，那么客观的供给侧创新已经创造了和平与发展时代主题不可撼动的基本局面。不要看现在美国说要跟中国脱钩，整个局面中国、美国是共享全球一个产业链的，你中有我，我中有你，哪像当年的美苏各领一个产业链，一个华约，一个北约，可以滑入冷战。我们看清这个大势，坚定不移抓住经济建设为中心，一心一意谋发展，当然也要应对各种各样的干扰和挑战。这是讲的顺德发展从大局来看，落到我们自己辖区的主题，我认为就是坚定不移办实事，求发展，贯彻党的基本路线，继续超常规往上升级。

接着来讲，我形成的一个概念，就是现在顺德的这个路径是相当明确、可圈可点的：我们强调要从村级工业园改造入手，抓住产业升级所需要的要素配置格局和它流动机制的制度创新。在顺德已有的改革开放发展基础之上，在整个产业升级、产业集群形成过程中，一个是抓住了数字经济——昨天下午在跟数字经济外籍专家交流的时候，印象已经很深刻了，咱们现在是积极的布局，政府全力支持要大干一场；同时，我们其他的有特色的产业集群是跟着来的，产业的升级，结合形成高水平的集群，这就落在我们这个创业创新热土上已经具有了一个雏形，以后还要进一步丰富，还要升级发展，以此形成一个高水平的制造业中心和产业集群这样一个增长极特征。我觉得非常值得肯定。

把这些做了一个基本勾画以后，接着谈一谈可探讨的一些问题和建议。显然我们还应该继续认识自己的短板，自己的不足，要有突破性的进一步思想再解放，改革再深化，工作更抓实。这里面的理念，我想提这么一个思路。北大中心的林毅夫教授他的新结构经济学，以及我们在自己智库创新方面也形成的一个新供给经济学，非常有共性的一个认识框架，就是不能只看需求侧的调控——我们大家都接受了要反周期、逆周期的总量方面的需求管理，但还要特别注重结构优化这个供给侧问题的考虑。中央讲供给侧结构性改革，其实就是强调矛盾的主要方面是结构失衡必须得到克服，这样才能带来全要素生产率支撑我们中国的现代化发展这样一个长时期中现代化经济体系的打造。这方面林教授他们已经明确表述了“有效市场加有为政府”，这跟十八届三中全会说的市场在资源配置中发挥决定性作用，以及紧跟着的政府更好发挥作用，对应上了。当然，我们觉得还可以再加一个概念，“有效市场加有为、有限的政府”。在注重供给侧，注重制度创新，注重处理好改革的核心问题——政府和市场关系这个核心问题上，我们的两个认识框架，是有高度一致之处的。落到现实生活中，我觉得在我们已经提到的必须有顺德的决策层吸收专家智慧也吸收民间智慧，有一个整个辖区国土开发规划的升级和优化推进这方面，已经有了很好的基础。现在基本情况摸清了，村级工业园区380多个，占工业用地是70%以上，但是它实际上产生的GDP和税收只有几个点，贡献的税收只有4.3%，显然这方面是我们使潜力空间可以释放要抓住的一个主要切入点。既然是个切入点，政府更好发挥作用，一定要有一个通盘的罩着整个国土开发事项的顶层规划，这是任何企业集团、基层单位以试错法都不能形成的一种特殊的规划供给，是供给侧政府的责任之所在。政府牵头把这个罩着所有开发事项的高水平的规划做出来，而且要动态地优化它。其实在全国也是这样，中央关心的这么多的区域发展规划，其实合成的就是一个整体国土开发规划，而且在不断动态地优化它。北方从原来的环渤海，到滨海新区，到雄安新区，做什么呢？就是在不断动态优化。我们自己的辖区之内可能同样要经受这个考验。这里面政府义不容辞，因为没有别的主体可以代替你起这个作用。政府在这方面如果失误，这个失误可能影响是非常长远的。咱们说得比较直率一点儿，建国之初北京的规划，当时有激烈争议，梁陈方案迅速被否定，半个多世纪过去以后人们才形成共识，梁陈方案真是高水平，但对不起，否定它了以后，生米做成熟饭，北京的老城墙已基本拆光。现在怎么办？城市病都来了。所以，不得已，实际上是设计一个影子式的新梁陈方案，北京要搞两个新的副中心，一个是北京城市副中心，已经大张旗鼓基本建成，在通州，北京市级的机关都已经迁到那边去了；另外一个就是首都城市副中心——雄安新区，这个到底怎么发展，现在很多信息还秘而不宣，有很多的挑战。那边实际上涉及大片湿地，它怎么样解决千年大计所要求的那么多基础设施配套，还在进一步的动态优化之中，但这是不得已必须做的。我们顺德在这方面，如果从已经有的很好的通盘规划入手，抓好刚才片子里所说的土地空间加产业政策，这个政府更好发挥作用，是一定要继续抓住不放，把它真正发挥好的。

跟下来更要强调市场这一边。其实顺德给人的印象就是有一种官场和民间的心照不宣，既然是一心一意谋发展，我们这个政府机关是服务型的，让企业作为市场主体尽可能发展起来，这种实际上已经在我们这边潜移默化发生非常重要作用的共识，是难能可贵的。咱们不客气地说，到北方黄河以北，特别是过了山海关，为什么说投资在那方面风险很高呢？就是缺少这种共识，没有这种官场真正为企业服务的文化。我们这边有，这是非常可贵的。对于企业来说，是不是应该再进一步明确，就是在理念上应该怎么表述让企业怎么发挥作用？这是在上海建自贸区以后，我认为全中国应该进一步大张旗鼓大讲特讲的，就是非常明确地有企业在它创业创新这个地位上的“准入前国民待遇”，所有的企业，包括外资企业，你还没进来之前，在逻辑上讲，就可以竞争中性、所有制中性，可以得到一视同仁的公平竞争的环境，即国民待遇的环境，后面跟着的叫“负面清单”，列清你不能做的事，然后法无禁止即可为，就是海阔凭鱼跃，天高任鸟飞，你想做什么你自己去试错，你自己承担风险，政府在这方面当然尽可能提供服务，但总体来说是企业自负盈亏，去试去闯。海阔凭鱼跃，天高任鸟飞，就要不断把这个负面清单的项目往下压。开始上海负面清单好几千项，现在已经简洁了很多，并一轮一轮在中国复制。我们这边，当然更应该使这个概念深入人心，企业就是让它放开手脚。跟企业的负面清单对应的，反过来，政府方面却是正面清单，叫做法无授权不可为，这可跟原来的概念有非常明显的冲突，就是原来我们这些从财政部、发改委，一直到下面局委办，大家都觉得是管宏观调控的，或者地方叫中观调控，天然有理，我做什么事都是调控的履职。但是现在的概念是说你这个调控还要有法定的授权，咱们法从哪儿来？从人大最高权力机构来。法治化的授权以后，法无授权政府是不可为的，不是你想调什么就能调什么的，法无授权不可为跟着的还要“有权必有责”，要有责任清单，要有问责制，要有事前、事中、事后的绩效考评。十九大非常明确地要求从政府的理财到政府履行职能，要有全面的绩效考评和绩效约束。我觉得把这两个概念，一个企业的负面清单，一个政府的正面清单结合好，应该贯彻到顺德未来进一步的超常规发展中，创业创新发展中。这个落在实际上，可以重述一下，供给侧结构性改革主线上的中央的指导方针，就是制度创新带来制度结构优化，解放生产力，进一步拉动产业结构、区域结构、收入分配结构等等结构问题一起形成供给体系质量和效率的提高。中央的这个指导思想，这条线索是相当明确的，抓住这个线索打造现代化经济体系，这不是空话，在我们顺德的实践中，可以有声有色地来把它贯彻到各项具体工作上。

接着我想探讨两个向各位请教的问题。一个是我们已经意识到了财税这方面的重要性。中央讲财政是国家治理的基础和重要支柱，财政必然包括“钱从哪里来”主导的法制化色彩浓厚的税收，要税收法定，依法征税，成为政府履行职能的财力来源的最主要的部分，当然还要配上公债等等这样一些其他手段。我们现在如果就顺德说得比较直率一点儿，丧失了一个前面的相对优势，本来你是省直管，省直管的意思就是扁平化，如果不能维持行政的省直管，至少应该维持在浙江经验基础上国务院、财政部已经明确全国都要做的财政的省直管县。在体制上，能不能把这个作为一个以后我们需要优化体制这方面可明确下来的一个原则。浙江经验几十年了一直在坚持，不管他们那里怎么风风雨雨，浙江的同志说我们认为市和县行政不同级可以放在这儿，但是财政却可以同级，放在一个平台上对省说话搭体制。与此相关的分税制在省以下贯彻落实的税基，那就不区分市和县、区（咱们也叫县级市或者县级区），这两层财政体制上是一个平台。中央，省，还有市县、市区，三层次框架解决问题。最底下的乡镇那层，在中国已经解决了，就是农村税费改革以后，乡财县管实际上把乡镇变成县级预算下管的预算单位，不用设金库，不用配设基。像东莞，像咱们顺德一些地方镇这一级，主要是以后怎么样变成派出机构式的街道办事处来行使基层管理职能，但不是实体财政层级，不用配税基。总共现在18种税，要想在四级、五级里分，无解，分税制在省以下无法落实。所以，现在省以下实际是分成制，每隔几年都要碰到一个体制周期，要跟上面的层级去讨价还价，最后定一个怎么调整的办法，有的地方还频繁调整，它延续的是过去财政体制的弊病，不能稳定下来，造成基层财政困难，土地财政短期行为，地方隐性负债——根源其实都在这个制度因素上。我们如果在顺德进一步推进超常规发展的创业创新，财税体制这上面如果要减少一些烦恼的话，我觉得框架上第一步，应该争取还是财政省直管，如果不行的话，当然就得有耐心了。谁管你？中国特色，那就是咱们体制下，官大一级压死人，他是主导的，他可以让你发言，发完言以后，他一句话可能就给你否定掉了，你也没什么更多的办法。体制这个东西是更关键的。扁平化本来是看清楚的一条深化改革路径，很遗憾现在在这方面坚持的力量似乎不太强。但我总是希望，顺德过去有这么好的全国先例，有没有可能在以后体制优化健全的调整之中，还要争取这个机会。现在肯定省和佛山都把顺德看作一块肥肉，谁在这个位置上坐在那儿，屁股决定脑袋，它的财力来源里肯定要盯着顺德让你做贡献的，而且我现在知道中央讲的对口支援，会不断给你加码，凉山州了，还有青海，还有西藏，总是从广东、江苏这种富裕地区开始，要求你在中央牵头之下搞对口支援，这里面当然有它的正面效应，但同时有一些咱们不必讳言的，就是可能带来养懒人的问题，你给多少他都不满意。这个体制怎么优化，我们也可以积极反映，我是赞成更多靠货币化，你既然有这个转移支付的规范公式，何必非得强调这边要承担多少人的就业，承担多少学校、医院的建设，这里面扯皮不断。这些我们可以在以后财税体制的调整中去考虑怎么样把它尽可能理顺。

另外一个，说一下我自己的建议，我觉得在顺德要大干一场，那么金融体系的重要性不言而喻，但金融体系里一定要注意：在我们地方层面，绝对不是只靠商业性金融就能贯彻好超常规发展战略的。中国的特色，就是很多的双轨制要长期运行，比如咱们的住房，保障轨、市场轨长期运行；金融也是这样，商业金融和政策金融必然长期双轨运行。今年的压力来了，我们的普惠式小微企业优惠贷款要以财政贴息，从中央往下安排，大规模的贴息贷款要直达到基层，面对一个一个张三、李四、王五的小微企业。财政贴息是什么？政策性融资机制，财政花小钱调动比它大多少倍的商业性金融的财力，去支持小微企业，救急纾困。这种机制我们过去其实早就有，财政贴息，政策性信用担保，以及前些年积极探讨的产业引导基金和PPP，政府和社会资本合作。我觉得在这方面我们顺德的决策部门，要特别注重，因为虽然我们财力比较雄厚，但你面对着这样特殊的使命、大规模建设的过程中，你的政府财力总是不够的，怎么让它更多发挥乘数效应、放大效应，就是这种机制。贴息你贴几个点，它的倒数就是你放大的倍数，你贴5个点解决问题，放大20倍，贴3个点解决问题，放大33倍，你哪怕贴10个点，也是放大10倍，这个实际资金量是放大的。政策引导这方面，产业引导基金也是这个作用：政府出钱建的母基金，并不直接操作，它拉出一群子基金，以母基金对子基金的优先劣后、各种各样的激励措施，让它直接在一线上去挑选支持对象，按照产业政策来把这个局面打起来。PPP更是这样，我实话实说，财力雄厚的深圳、广东、江苏对于PPP的重视程度不够，而浙江同志最早感受到了PPP的好处，所以，它迅速发展一大批特色小镇，连片开发、综合开发，政府少花钱多办事儿，一做30年，50年，甚至更长的时间。我们这边是不是也要寻找这种机会？我们在新的产业集群建设相关的连片开发、综合开发、新基建，在和老基建匹配的过程中，要找到和积极运用这种放大乘数机制。

这些仅供参考，不当之处请各位批评指正，谢谢！

贾 康 介 绍

第十一届、十二届全国政协委员、现任全国政协参政议政人才库特聘专家，华夏新供给经济学研究院院长，中国财政科学研究院研究员、博导。曾长期担任财政部财政科学研究所所长。是北京、上海、福建、安徽、甘肃、广西、西藏等地方政府特聘专家、顾问或咨询委员，北京大学、中国人民大学、国家行政学院、南开大学、武汉大学、厦门大学等多所高校特聘教授。1988年曾入选亨氏基金项目，到美国匹兹堡大学做访问学者一年。1995年享受国务院政府特殊津贴。1997年被评为国家百千万人才工程高层次学术带头人。多次受党和国家领导同志之邀座谈经济工作。担任2010年1月8日中央政治局第十八次集体学习“财税体制改革”专题讲解人之一。孙冶方经济学奖、黄达—蒙代尔经济学奖和中国软科学大奖获得者。国家“十一五”、“十二五”、“十三五”规划专家委员会委员、国家发改委PPP专家库专家委员会成员。2013年，主编《新供给：经济学理论的中国创新》，发起成立“华夏新供给经济学研究院”和“新供给经济学50人论坛”（任首任院长、首任秘书长，第二届理事会期间任首席经济学家），2015年-2016年与苏京春合著出版《新供给经济学》、《供给侧改革：新供给简明读本》以及《中国的坎：如何跨越“中等收入陷阱”（获评中国图书评论学会和央视的“2016年度中国好书”）》，2016年出版的《供给侧改革十讲》被中组部、新闻出版广电总局和国家图书馆评为全国精品教材。2017年后又撰写出版《供给侧结构性改革理论模型与实践路径》、《供给侧改革主线上的未来财税》、《财政学通论》等多部专著。根据《中国社会科学评估》公布的2006～2015年我国哲学科学6268种学术期刊700余万篇文献的大统计分析，贾康先生的发文量（398篇），总被引频次（4231次）和总下载频次（204115次）均列第一位，综合指数3429，遥居第一，是经济学核心作者中的代表性学者。