特别推荐 | 贾康：规范PPP项目的关键在于阳光化和专业化
在深化供给侧改革的这几年，中国 PPP 的创新发展已走在世界各经济体的前沿。一个时期以来，大家听到的较多是国家决策层高度重视、有关部门不断推出指导文件等信息，PPP 很快风生水起——这个大方向是值得充分肯定的。而近日，相关信息似乎明显转为对于 PPP 的防伪、防偏、防风险，这也有其明显的现实意义。
以往笔者在研究中分析了 PPP 的六大正面效应及其制度创新的意义。借此机会，笔者拟首先在关于 PPP 必要性上，再强调两个密切联系发展实际的观察 ：第一，中国当下经济发展其实存在着巨大的市场潜力空间和众多的“有效投资”对象 ；第二，随上述观察而来的、是“守正出奇”的供给侧改革中投融资的机制创新——PPP 确切无疑是其中政府应该抓住的重点。
市场潜力空间和“有效投资”对象
【北京的地铁、城铁和与长安街平行的平安大道两侧的车位建设等为例，说明我国城市基础设施建设项目投资潜力空间的广阔，以及有效投资对象似乎“俯仰皆是”。】
中国在现阶段引领经济新常态、并在新时代继续形成理性供给管理前提下超常规发展的现代化过程中，其实存在着巨大的市场潜力空间和众多的“有效投资”对象。
例 1 ：大规模建设项目需求方面，中国中心区域 100 多个百万人口规模以上的城市，是不是都要赶快抓紧建设轨道交通网？国际经验表明这种必要性是可以确定的。这方面北京的地铁建设是“起了个大早，赶了个晚集”的典型。
北京地铁上世纪 60 年代就在建设。到了改革开放新时期，由于有地方政府追求任期内政绩的短期行为，对把天文数字的资源砸到地底下视为畏途，着力在地面上用交通环线“摊大饼”，使每个任期内尽快表现“看得见摸得着”的政绩。然而事实证明，北京一直要圈到七环了——此路并不通，远远不足以解决公交体系避免拥堵危机的问题，这才回过头去加快地铁建设。好在现在还在加快之中，显然已在一定程度上缓解了北京市公共交通体系动不动就半瘫痪的压力，但这方面的建设任务任重道远。
北京机动车的拥有率远远低于纽约、东京等国际大都市，为什么纽约、东京都完全没有必要采取如北京这样的严格的机动车的限购、限行、限入等措施？主要差别就在于轨道交通网的建设水平。北京的现行“三限”显然不是正常的长效机制。为寻找到出路，没有别的办法，必须学习国际经验，把中心区域建成四通八达密度足够的轨道交通网。北京如此，其他一大群中国的中心城市、中心区域，莫不如此。这种把天文数字资源往地底下砸的建设过程，要持续好几十年，这是一个以投资满足社会需求的可观察例子。
例2 ：有关部门数据，中国城镇区域现在缺少大
5000 万个停车位，北京市缺将近 300 万个，深圳市缺将近 200 万个。这个数目不会太精确，但就按 5000 万的数量级说，一个停车位的建设静态估算以投入 10 万元计，那全国就是 5 万亿元的投资。千头万绪要做的事情之中这么一个“小项目”，就是 5 万亿有效投资的对象。
如在北京建停车位，很多是需要那种立体架构的、高成本的还不用说配充电桩。早已开通的平安大道存在规划缺陷，这么好的跟长安街并行的主干道两边居然没有停车位，因而达不到原来规划中想要达到的繁荣的综合效应。问题导向下，别无选择，加大“有效投资”提升供给体系质量和效率，才能实现人民美好生活愿望。
PPP缘何发展快
【与 PPP 相关的守正出奇，明显是对应于市场配置资源这样决定性的、必须充分发挥作用的机制，同时又是具备政府“更好发挥作用”特点的创新。】
“守正出奇”的供给侧改革中，投融资的机制创新是政府应该抓住的要点。由此可以理解，为什么李克强总理明确要求 2014 年以后把 PPP 作为重点创新事项紧抓不放，两三年内在繁忙工作中几十次督办的推进。
PPP 相关的“守正出奇”，明显是对应于市场配置资源这样决定性的、必须充分发挥作用的机制，同时它又是具备政府“更好发挥作用”特点的创新。
这个机制是政府和市场主体通过平等伙伴关系发挥各自相对优势，风险共担、利益共享、绩效提升。像停车位，5 万亿元的投资要从政府这方面出钱不可想象，但看到停车位一旦建成使用，它就有现金流，那么这就完全可以对应于市场机制，它天然地可以在政府力求高水平的规划之下对应于 PPP 的创新来加快建设。
这就不难理解实际生活中为什么中国作为有巨大发展潜力和市场潜力的经济体，几年之内 PPP 在这方面就走到了全球主要经济体的创新前沿了。当下地方政府和企业层面，特别看重公共基础设施打包在一个区域之内形成产业新城建设运营的 PPP 项目，即国土通盘整体开发、连片开发的 PPP，也是“中国特色”的亮点。
一种倾向掩盖另一种倾向
【对于 PPP 一哄而起所引发的风险，政府管理部门已在频频批评不少地方搞了假 PPP、伪 PPP。但什么是假 PPP、伪 PPP ？似乎还没看到管理部门给出严谨、清晰的界限。】
在最近一段时间，政府管理部门不断发文件，针对 PPP 一哄而起、一拥而上，旨在加强管理。对于 PPP 风行所引发的风险，政府管理部门已在频频批评不少地方搞了假 PPP、伪 PPP。但是从现在可以看到的信息来分析，笔者觉得值得进一步澄清：什么是假PPP、伪 PPP ？似乎还没看到管理部门给出严谨清晰的界限。实践中怎么掌握这种界限，哪是真，哪是假？按道理来说应该加快 PPP 的立法来解决此问题。现在尽管有红头文件——中国法规体系里这属于有效力的依据，但它的层次还太低，管理部门各有指南、各自不断发红头文件，有各自的项目库。
对于 PPP 风险的批评，往往指称有些项目搞成了明股实债。PPP 一定要有一个开发主体，这个主体是股份制的 SPV（特殊项目公司），这里的社会资本方股权如有一个前瞻性安排的股权回购，即地方政府逐步出钱再把其股权买回来，便等于这个钱让政府这几年先借用着，解决燃眉之急——如果真有这样明确的回购条款，显然不是人们希望 PPP 达到的规范状态。可是实际操作中这种直接写入合同的情况，还是比较少见的。现在管理部门所谓的“明股实债”，往往带有主观判断的色彩。当然以后应该在规则上、在立法中明确规定不能在 PPP 合同里或者附加条款里写这类文字上的回购条款 ；但同时，应以“堵不如疏”的原则，在天津、上海都已经挂牌运营的金融资产交易市场中，给出一个与市场对接的 PPP 股权退出通道，以市场机制解决 PPP 长生命周期中股权重组、资金掉期的制度安排问题。因为笔者以为，PPP 项目一做 20 年、30 年、甚至 50 年以上，里面持股的一方可能会有变化，股权应该有一个规范的、阳光化的、在资本市场交易的出口。这种持有股权的市场主体是在商言商的，运行过程中如果有必要，它可以进入资本市场去做股权交易，不同要求的市场主体可以通过交易来替换持股身份，解决资金掉期问题、解决不同阶段上的生产经营战略策略变化和资产组合问题，这是一个应该积极讨论的机制建设概念。
广义PPP应包括BT
【广义 PPP 里其实包括 BT，虽然现在有关部门把 BT 排除于 PPP 概念之外，实际上 BT 仍然在一些地方政府特定公共工程上不得不用。BT 不就是一个连股权都不要的政府按揭吗？】
如果把理论分析说到底，笔者认为广义 PPP 里其实包括 BT，虽然现在有关部门把 BT 排除于 PPP 概念之外的，实际上 BT 仍然在一些地方政府特定公共工程上不得不用。BT 不就是一个企业连股权都不要的政府按揭吗？政府一下拿不出这么多钱来，愿分 5 年、6 年逐步把钱按照开始的约定给那个先行进入建设状态的非政府的企业主体，到最后政府想做的项目提前做出来了，企业可通过政府按揭的方式收回资金，不光覆盖它的成本，还能得到一些它可接受的利润。这当然也属于伙伴关系式的合作共赢。
“托底”的理解与政府可行性缺口补贴的专业化量化程度
【在法治健全的环境下，基于专业化测算的可行性缺口补贴安排，所托住的企业投资回报可接受，是可以达到的大概率事件，企业这方面才有定心丸，才可能更积极稳定地来和政府合资去做 PPP。
需要进一步在理论上探讨和明确的概念，就是如何“保底”。批评有些 PPP 项目有风险隐患与出现保底条款有关，它使企业无风险而政府方则无限责任了，其逻辑上是想让企业这一方吃好定心丸，通过兜底，让企业肯签约。这在规则方面确不应该这样，但如果仔细想一下，不能有白纸黑字的保底条款，是形式上体现风险共担，不可把风险全都给政府这边，但同时承认规范的 PPP 里可以有政府的可行性缺口补贴。这个可行性缺口补贴是要纳入预算执行的，显然实际上解决的是地方政府和企业合作的时候，企业方面最担心的在商言商的可接受的利润水平，这不就是实际上的风险共担框架里必须承认的一个临界值吗？
企业愿意进来，必是有一个底线上的预期，再低的回报水平它就不参加了，这完全是合理、正当的企业诉求。所以从这个角度来说，笔者认为，不必老是一个劲儿地强调不能保底，而应强调这个可行性缺口补贴如何提高它的合理性。在法治健全的环境下，基于专业化测算的可行性缺口补贴安排，所托住的企业投资回报可接受，是可以达到的大概率事件，企业这方面才有定心丸，才可能更积极稳定地来和政府合资去做 PPP。
这个可行性缺口补贴到底量化到什么程度才合适，这是可以进一步通过专业团队和政府与企业一起来努力提高水平的。项目在执行过程中如果确实需要有调整，也是可以有规范的调整机制的。
财政承受能力论证客观上存在弹性空间
【在一般公共支出 10% 的原则约束下，应促使相关主体挖掘其他来源的资金潜力并更好地控制风险，真正使 PPP 形成绩效提升，风险可控。】
PPP 项目按照指导文件要求，已经有了规范的财政承受能力论证所形成的约束，就是不得超过本年度地方政府作为合作伙伴一方的年度财政一般公共支出的 10%。
原则规定有约束意义，实际上测算起来却是比较模糊的。试想年度财政支出，大概知道它的规模的情况下，这个时间段里地方政府可能与多少合作伙伴谈成 PPP 的项目，是逐渐演进的，一开始的那些 PPP 项目，很容易控制在 10% 以内。但若干项目累积到了下半年、第四季度，这个时候加进来的 PPP 项目是不是按照年度来算就有可能突破那个界限？
要知道，PPP 是一做很多年的，这一年如初步测算突破了约束，可调低改为第二年、第三年或者往后找、把那个相关支出抬起来，反正这就是年度之间财政支出压力均衡化的问题了，得承认这方面是有弹性的。
除了财政的一般公共支出的资金外，实际上还有敞着口的地方基金预算的可动用部分，能够用来支持 PPP，而那方面是没有上限规定的。更多地应是把注意力放在政府和企业怎么以合作伙伴关系把想干的事情干起来，在一般公共支出 10% 的原则约束下，应由此促使相关主体挖掘其他来源的资金潜力并更好地控制风险，尽可能地达到“想干事、会干事、干成事、不出事”，真正使 PPP 形成绩效提升，风险可控。
PPP项目与地方政府负债不可能完全撇清关系
【PPP 就是地方政府和企业一起以平等民事主体的伙伴关系来做事情，共担风险、其中投融资的债务风险，地方政府怎么可能完全撇清干系？】
笔者以为，现在一些有关部门的文件或风口，给地方政府带来的印象和困惑，似乎是地方政府做 PPP 不能形成地方的负债，其实这个认识是不对的。因为 PPP 就是地方政府和企业一起以伙伴关系来做事情（而且是平等民事主体的伙伴关系——笔者觉得必须坚持这个平等，如果是不平等的关系，PPP 决没有生命力），也要以平等伙伴关系来一起承担风险（合同中应约定风险分担方案）。这个投融资的债务风险，地方政府怎么可能完全撇清干系？关键是要看这个债务的风险是运营在 20 年、30 年、50 年、甚至更长时间段里的风险。它在具体的债务性质上，大量的是未来的“或有债务”这种风险，那么就要注意相关的资产负债处理规则与会计准则。
国际上正在探讨相关的 PPP 会计准则，中国必须加入这个探讨行列，并应该尽快在这方面形成初步的规范化依据。现在已有财政三年滚动规划，三年规划之下如果做成三年滚动预算，也只解决三年可行性缺口补贴的确定性的问题，三年以后呢？这在学理上完全可以由或有负债概念说清楚。有了 PPP 以后，一个协议相对稳定地锁定了整个运营期未来可能的或有负债前景，这种规则如果设定好以后，不是大家可以更好地和衷共济来做 PPP 合作中的相关配套吗？所以应该更积极地在这方面做规则和制度的建设。
鉴别PPP项目的标准掌控
【所有的 PPP 项目必须在省级批准入库后才能得到承认，这样界定的副作用很大，不说审批的环节上审批人员的素质、专业水平等问题，就说这个机制，它一定促使拉关系、处关系这种久已困扰国人的弊端蜂拥再起。】
探讨以上这些问题，就是要更积极地考虑怎样在 PPP 的创新过程中防范风险，不要简单地一棒子把人打闷，说是伪 PPP、假 PPP。现在还有一个已经明确的依据，就是看这个 PPP 项目有没有入库。项目在库外就是假的、伪的？这可不对！如果这个项目考虑和准备得不太成熟，可能这次没入库，但经过一段时间的努力，下一次就可能入库了。入了库以后，也可能又出来，出来以后你指责原来弄虚作假？未必！出来的原因，也可能是形势变化后为对应新的客观情况做了调整。
管理部门在努力促使 PPP 风险防范的过程中，不要以为似乎得心应手的那个审批就能解决问题。现在有的地方最新的指导精神说，所有的 PPP 项目必须在省级批准入库后才能得到承认——不入省级库，就不是 PPP。
这样界定 PPP 项目很大副作用，不说审批的环节上审批人员的素质、专业水平等问题，就说这个机制，它一定促使拉关系、处关系这种久已困扰国人的弊端再蜂拥而起。PPP 项目运作的关键之一是阳光化，如果阳光化了，在政府、企业、专业团队接受公众监督的环境下，看什么样的事情能积极地一步一步做成真的 PPP 项目。
动态甄别 PPP 项目，以为靠各省级审批环节上的两三个官员就能掌握好？笔者认为，不宜按照这样一个简单思路去推进所谓 PPP 的规范管理，还是应回到阳光化、专业化机制正路上来。“守正出奇”，一定要强调所有的环节尽可能阳光化——可以有省级库，这个库可以考虑怎么样有一个准入或者认同的环节，但不能把它做成百分之百绝对化的唯一认定途径。
（本文发表于《招标》2017年第48期，责编：武文卿）
贾 康 介 绍
现任全国政协委员、政协经济委员会委员，华夏新供给经济学研究院首席经济学家，中国财政科学研究院研究员、博导，中国财政学会顾问，中国财政学会PPP专业委员会主任委员，国家发改委PPP专家库专家委员会成员，北京市等多地人民政府咨询委员，北京大学等多家高校特聘教授。1995年享受政府特殊津贴。1997年被评为国家百千万人才工程高层次学术带头人。多次受朱镕基、温家宝、胡锦涛和李克强等中央领导同志之邀座谈经济工作（被媒体称之为“中南海问策”）。担任2010年1月8日中央政治局第十八次集体学习“财税体制改革”专题讲解人之一。孙冶方经济学奖、黄达—蒙代尔经济学奖和中国软科学大奖获得者。国家“十一五”、“十二五”和“十三五”规划专家委员会委员。曾长期担任财政部财政科学研究所所长。1988年曾入选亨氏基金项目，到美国匹兹堡大学做访问学者一年。2013年，主编《新供给：经济学理论的中国创新》，发起成立“华夏新供给经济学研究院”和“新供给经济学50人论坛”（任首任院长、首任秘书长），2015年-2016年与苏京春合著出版《新供给经济学》专著、《供给侧改革：新供给简明读本》、以及《中国的坎：如何跨越“中等收入陷阱”》（获评中国图书评论学会和央视的“2016年度中国好书”），2016年出版的《供给侧改革十讲》被中组部、新闻出版广电总局和国家图书馆评为全国精品教材。