如何理解和避免行政越权行为
行政越权，是行政主体超越权限所实施的行政行为。它是行政主体行使行政职权所出现的一种非正常状态，是一种在现实中比较常见而典型的行政违法行为。我国行政复议法和行政诉讼法都将其定性为行政违法行为。在现实中，有的行政执法人员或者行政相对人，对此类行为的认知还存在不少误解。准确认定“行政越权”，对于我们有效阻却各类行政违法，正确适用法律，依法否定和撤销行政违法行为，是非常重要的。
行政越权与行政违法。“行政越权”与“行政违法”并不能完全等同起来。其实，在我国行政法制度体系和理论体系中，行政越权只是行政违法中的一种情形，它是一种和事实依据不足、适用法律法规错误、内容违反法律规定、违反法定程序和正当程序、滥用职权或不履行法定职责等行政违法行为相并列的一种独立的行政违法，我国行政复议法和行政诉讼法已表明了它们之间的关系。
行政越权与内容违法。行政违法中有一种情形是行政行为的内容直接违反法律，如一个行政决定允许当事人在水利设施上建设住宅。这种违法不属于行政越权，而属于适用法律错误。因为行政越权是一个行政主体做了该由另外主体做的事，它可以通过主体转换而使一种违法行为转换为合法行为，而行政行为内容违法则不具有这一特征，它为法律所禁止，任何主体作出这一行为都是不允许的。
行政越权与假象行政。假象行政，是指不具有行政权能的社会组织，误以为自己具有行政权能，因而对相关人作出一种具有“行政行为”表象的“行政行为”。比如，物业公司对迟延交物业费的业主作出一个“行政处罚决定”，罚款1000元。假象行政不属于真正的行政行为，因而不属于行政越权，因为行政越权是一种行政行为的违法，它以行政行为的成立为前提。假象行政按照其实际行为性质处理。上述情形中，物业公司作出的“行政处罚决定”，应按“民事侵权行为”对待。
既然行政越权是指行政行为超越行政权限，那么，要理解行政越权，就要先对行政权限有所了解。所谓行政权限，指行政主体实施行政行为的法定边界。它反映了这个行政主体与另一个行政主体，或者行政主体与非行政主体之间的行为界线。
行政权限是行政职权的内容要素。任何行政职权都是有权力边界的。所以，行政权限总是依附于行政职权本身。行政职权包含了行政权限，超越行政权限便是行政越权，这就构成了“行政职权—行政权限—行政越权”之间的逻辑关系。行政权限是行政行为不可逾越的范围。行政行为必须在这些范围内行事，超越范围就属于超越权限，构成行政越权违法行为。在我国，行政权限主要表现为行政主管范围、行政事务范围和行政管辖范围，行政越权也就相应地被划分为超越行政主管范围、超越行政事务范围和超越行政管辖范围。
行政主管范围，是指国家行政机关可以处理或不可处理的事务范围，它解决的是国家行政机关与其他国家机关或社会组织之间的分工关系。超越行政主管范围的越权行为表现为：一是行政机关行使了立法权。如行政机关对国家税率作出规定，违反了税收法定原则，侵害了全国人大及其常委会的立法权。二是行政机关行使了监察权。随着我国体制深化改革，根据监察法的规定，行政监察不再属于行政机关的行政职权。如果行政机关继续行使监察权，就是属于越权行为。三是行政机关行使了司法权。如男女双方同意结婚或同意离婚，行政机关可依法对其办理结婚或离婚登记，但当男女双方发生婚姻关系及相关的财产关系争议时，就得通过诉讼由人民法院裁决。如果婚姻登记机关对纠纷中的婚姻关系或财产关系作出处理，就属于越权行为。四是行政机关对社会组织内部事务作出行政决定。如行政机关直接任命中外合资公司的董事长，行政机关直接评定某学生博士学位论文的合格或不合格。这些也属于越权行为。
行政事务范围，是指某一国家行政机关可以处理或不可处理的事务范围。和行政主管范围不同的是，它不是解决行政机关与非行政机关之间的分工关系，而是解决一个行政机关与另一个行政机关之间的分工关系。例如，根据矿产资源法的规定，矿产资源的勘查、开发和保护由国务院地质矿产主管部门主管，而矿山企业的安全生产事务，根据矿山安全法的规定，则由国务院劳动行政主管部门或者县级以上地方人民政府的劳动行政主管部门管理。再如行政处罚法规定，限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关和法律规定的其他机关行使，这属于特定事务的专属管理范围。不同行政机关的不同事务管理范围，构成了各行政机关之间的权限划分。如果一个行政机关处理了应当由另一个行政机关处理的事务，那就属于超越行政事务范围的越权行为。在上述制度中，如果劳动行政主管部门对矿山企业颁发采矿许可证，或者工商行政机关对企业法定代表人实施行政拘留等，都属于此类越权。
行政管辖范围，是指某一国家行政机关可以处理或不可处理的同类事务范围。它和行政事务范围不同的是，它不是解决不同类别行政机关之间的分工关系，而是解决同一类行政机关对同一类事务处理上的分工。比如，解决公安机关与司法行政机关之间的分工问题，属于事务权限，而解决不同公安机关之间的分工，则是管辖权限问题。行政管辖包括三类：地域管辖是指不同地方的行政机关对同类行政事务管理上的分工。例如，根据行政处罚法规定，行政处罚由违法行为发生地的行政机关管辖。法律、行政法规、部门规章另有规定的，从其规定。级别管辖是指不同级别的行政机关对同类行政事务管理上的分工。根据行政处罚法规定，行政处罚由县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的，从其规定。在一定条件下，也可由乡镇人民政府、街道办事处行使处罚权。专属管辖是指根据法律规定，某一行政事务只能由某一个特别的行政机关管理。例如，由于矿产资源属于国家所有，根据矿产资源法的规定，矿产资源的勘查、开发，应当由国务院地质矿产主管部门审批。
在认定行政越权情形中，还必须补充两点：首先，行政权限可分为纵向权限与横向权限。具有行政隶属关系的上下级行政机关之间的权限划分构成纵向权限；不具有行政隶属关系的行政机关之间的权限划分，则属于横向权限。在纵向权限中，下级行使上级的职权，除非依法构成授权关系，否则属于严重的越权；而上级行使下级职权，原则上是允许的，除非是专属权限。在横向权限中，一个行政机关行使了另一个行政机关的职权，除非依法构成委托关系，否则是一概不允许的。其次，行政越权指一个行政机关行使了另外一个行政机关或者其他国家机关或社会组织的事务的职权，而不是指超越一个行政机关内部组织之间或个人之间的分工权限。内部权限的超越属于内部管理协调问题，而不是行政法意义上的行政越权。
行政越权属于一种严重的行政违法，其中不少同时构成行政无效。它明显违背职权法定原则，冲击国家法律所设定的权力架构和秩序，必须坚决抑制。认知、认定行政越权的目的在于预防和制止行政越权之违法行为。阻却行政越权有四个途径：一是行政机关要自觉增加法治意识，提高依法行政的自觉和水平，有效防止行政越权行为的发生。二是公民、法人或者其他组织有权对行政机关的越权行为依法进行抵制，通过建议、检举、申辩、听证等权利，有效阻却行政越权行为。三是在行政复议和行政诉讼制度框架中，由行政复议机关和人民法院通过行政复议、行政诉讼程序，依法阻却行政越权行为，维护公民、法人或者其他组织的合法权益。四是上级行政机关或同级权力机关依法行使监督权。根据宪法第67条、第89条、第104条和第108条规定，国务院对全国各行政机关，上级行政机关对下级行政机关，有权撤销其不适当的决定和命令；各级人民代表大会及其常委会有权撤销同级人民政府不适当的决定和命令，这里理当包含针对行政越权行为的撤销。
（胡建淼专家工作室供稿）