最高人民法院典型行政案件裁判观点汇编150则（五）
五、行政复议与行政诉讼的衔接
039
对于明显由信访事项引发、明显不属于行政复议受理范围的复议申请，行政复议机关作 出不予受理复议申请等类似决定的，依法也不属于行政诉讼受案范围。
——韩某舟等10 人诉江苏省人民政府不履行法定职责案 (2017)最高法行申 236 号
【裁判观点】
(1)根据《行政复议法》第二条规定，行政复议范围仅限于能够对公民、法人或者其他组 织产生实际影响的行政行为。公民、法人或者其他组织对行政机关属于根据《信访条例》规定作出的处理行为不服，提出行政复议申请，因该处理行为对其权利义务不产生实际影响， 因此不属于行政复议受理范围。
(2) 对明显不符合行政复议范围的复议申请，行政机关可以在口头释明后作存档处理， 也可以书面告知复议申请人其申请不属于行政复议的范围；当事人因此而提起行政诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，人民法院可迳行裁定不予立案。
040
行政机关对信访事项作出的处理，不属于行政复议受理范围。
——徐某娥诉浙江省杭州市西湖区人民政府行政复议案 (2016)最高法行申 304 号
【裁判观点】
人民政府工作部门针对层转的信访事项作出的答复告知书，并非针对公民直接向其提出 的履行法定职责申请作出。公民若对该答复告知不服，可依照《信访条例》的有关规定依法申请复查、复核，而其向工作部门所属的本级人民政府申请行政复议，不符合行政复议法关 于行政复议受理范围的规定。
041
行政机关为作出行政行为而实施内部批转文件行为，通常不直接设定行政法上的权利义 务关系，不属于行政复议受理范围。
——邱某金等4 人诉重庆市人民政府行政复议案 (2016)最高法行申 90号
【裁判观点】
提出行政复议申请的前提条件，是申请人的行政复议申请事项属于行政复议受理范围。市人民政府作出的转通知行为，系向区人民政府转发国土资源部门有关批复的内部文件批转行为，通常不直接设定行政法上的权利义务关系，不属于行政复议受理范围。
042
要求上级行政机关基于内部层级监督关系履行对下级行政机关执法检查、督促履行等监 督职责的，不属于行政复议受理范围。
——杨某胜诉安徽省人民政府不依法履行行政复议职责案 (2016)最高法行申 416 号
【裁判观点】
要求省国土资源厅对市国土资源局的违法行为予以查处，系要求上级行政机关基于内部 层级监督关系履行对下级行政机关执法检查、督促履行等监督职责，通常不直接设定行政法上的权利义务关系，不属于行政复议受理范围，复议机关可以决定不予受理。
043
行政复议申请材料不齐全或者表述不清楚的，行政复议机关可以要求申请人补正，申请 人无正当理由逾期不补正的，行政复议机关可以决定不予受理。
——张某成诉中华人民共和国住房和城乡建设部行政复函案 (2016)最高法行申 358 号
【裁判观点】
根据《行政复议法实施条例》第二十九条规定，行政复议申请材料不齐全或者表述不清 楚的，行政复议机构可以自收到该行政复议申请之日起 5 日内书面通知申请人补正。补正通 知应当载明需要补正的事项和合理的补正期限。无正当理由逾期不补正的，视为申请人放弃 行政复议申请。补正申请材料所用时间，不计入行政复议审理期限。
044
行政复议机关未以书面形式作出不予受理决定且不予受理结果合法的，人民法院可以在 裁判理由中予以指正而不判决确认违法。
——范某友诉重庆市人民政府行政告知案 (2016)最高法行申 450 号
【裁判观点】
对信访申诉的处理，依法不属于行政复议的受案范围。复议机关未书面作出不予受理行 政复议申请决定，不符合《行政复议法》第三十一条第二款规定的形式要求但结论正确，为减轻当事人讼累并节约司法、行政成本，人民法院对行政复议机关该瑕疵，可以在裁判理由 中加以指正但不判决确认违法。
045
行政机关对明显不符合行政复议法规定行政复议受理条件的复议申请，可以依法视具体 情形作出相应处理。
——杨某全诉山东省人民政府行政复议案 (2016)最高法行申 2981 号
【裁判观点】
根据行政复议法、行政诉讼法相关规定精神，我国实行的是一级行政复议制度，对于明 显违反甚至是一再违反一级行政复议制度的申请，为有效规制申请人滥用行政复议申请的行为，节约行政成本，行政复议机关可以在口头释明之后不作出书面驳回决定，并登记保存行 政复议申请书等相关申请材料。当事人不服提起行政诉讼的，人民法院可以迳行裁定不予立案。
046
根据行政复议法、行政诉讼法有关“一级行政复议制度”的规定，公民、法人或者其他 组织对行政复议决定不服的，可以依法提起行政诉讼以寻求救济，但不能向复议机关的上级 机关继续申请复议。
——吴某让诉山东省人民政府行政复议案 (2016)最高法行申 197 号
【裁判观点】
《行政复议法》第五条规定，公民、法人或者其他组织对行政复议决定不服的，可以依 照行政诉讼法的规定向人民法院提起行政诉讼，但是法律规定行政复议决定为最终裁决的除外。《行政诉讼法》第四十五条规定，公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到 复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。法律另有规定的除外。申请人对市人民政府 作出的行政复议告知书不服，可以向人民法院提起行政诉讼，其向省人民政府再次提起行政复议申请，依法不属于《行政复议法》第六条规定的行政复议受理范围。
047
行政争议尚处于行政复议审理期间而复议申请人又提起行政诉讼的，人民法院可以依法 裁定驳回起诉。
——张某诉上海市人民政府不履行行政复议职责案 (2016)最高法行申 464 号
【裁判观点】
原告提起行政诉讼时，争讼事项尚于行政复议审理期限之内，且复议机关之后作出了行 政复议决定，已经履行了行政复议职责。因此，原告提出复议机关未作出行政复议决定书，属于行政不作为的主张，不能成立。
048
当事人因正在进行民事诉讼而未及时提出相应行政复议申请的，复议机关不宜迳行作出 不予受理决定，而宜结合具体情形作出相应处理。
——岳某忠诉北京市海淀区人民政府行政复议决定案 (2016)最高法行申 1859 号
【裁判观点】
民事诉讼的进行，一般并不构成当事人申请行政复议超过法定复议申请期限的正当理由。但当民事诉讼与行政复议性质虽异而实质争议相同时，且该实质争议既可以通过民事诉讼方式解决，也可以通过行政复议方式解决时，当事人因正在进行民事诉讼而未及时提出行政复 议申请，依法可能构成《行政复议法》第九条第二款所规定的“正当理由”。行政复议机关 不宜迳行决定不予受理或者驳回申请，而宜结合案涉具体情形作出相应处理。
049
复议决定维持原行政行为的，当事人不能单独起诉复议决定，复议机关相应也不单独承 担相应的行政赔偿责任。
——王某兰诉安徽省砀山县人民政府行政复议、行政赔偿案 (2016)最高法行赔申 340 号
【裁判观点】
(1)无论修改前的《行政诉讼法》还是修改后的《行政诉讼法》，都没有规定可以单独起 诉维持原行政行为的复议决定，修改后的《行政诉讼法》第二十六条规定复议机关为共同被告，也只能附随于针对原行政行为的起诉。因此，在原行政行为已经被提起过诉讼且已由人 民法院作出生效判决的情况下，当事人再行针对维持该行政行为的复议决定提起行政诉讼，就属于诉讼标的已为生效裁判所羁束的重复起诉。
(2)《国家赔偿法》第八条规定：“经复议机关复议的，最初造成侵权行为的行政机关为赔偿义务机关，但复议机关的复议决定加重损害的，复议机关对加重的部分履行赔偿义务。” 在复议决定维持原行政行为的情况下，对当事人合法权益造成实质侵害的是原行政行为，复议决定只是对原行政机关的意志加以肯定。由于维持原行政行为的复议决定并没有给当事人增加新的负担，一般也就不存在加重当事人损害的情形。因此，根据《最高人民法院关于适 用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十条（该解释已废止，相关规定参见 2018 年 2 月 6 日发布的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》）第五款规定，即使在《行政诉 讼法》修改之后，复议机关因维持原行政行为而成为共同被告，赔偿义务机关的确定，仍然 应当依照《国家赔偿法》第八条的规定精神执行，即：“原行政行为被撤销，确认违法或者 无效，给原告造成损失的，应当由作出原行政行为的机关承担赔偿责任；因复议程序违法给 原告造成损失的，由复议机关承担赔偿责任。”
050
复议决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；当事 人可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起行政诉讼。
——周某华诉海安县人民政府、南通市人民政府征收补偿决定及复行决定案(2017)最高 法行申 2620 号
【裁判观点】
(1)复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。原行政行为和复议决定均属于行政案件的审查对象。原告不能通过仅起诉原行政行为，而排除人民法院对复议决定一并审查。
(2)经过复议的案件，当事人可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起行政 诉讼，而不能只针对原行政行为适用行政诉讼法六个月起诉期限的规定。
051
对复议机关程序性驳回复议申请决定不服提起行政诉讼的，复议机关与作出原行政行为 的机关不是共同被告，当事人不能同时起诉复议行为和原行政行为。
——张某功诉南通市人民政府、江苏省人民政府房屋行政补偿及行政复议案 (2017)最高 法行申 4311 号
【裁判观点】
驳回行政复议申请决定属于对行政复议申请的程序性驳回，不同于“复议机关决定维持原行政行为”之情形。在复议机关不受理复议申请的情况下，当事人可以起诉原行政行为， 也可以起诉复议机关驳回行政复议申请的决定，但不可以同时起诉两项行为。
052
信访工作机构处理信访事项的行为，不属于行政复议受理范围和行政诉讼受案范围。
——孙某军诉江苏省人民政府行政复议决定案 (2017)最高法行申 255 号
【裁判观点】
根据《最高人民法院关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项 的行政管理机关以及镇(乡)人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人 民法院是否受理的批复》[(2005)行立他字第 4 号]第一条规定，信访工作机构是各级人民政府或政府工作部门授权负责信访工作的专门机构，其依据《信访条例》作出的登记、受理、交 办、转送、承办、协调处理、监督检查、指导信访事项等行为，对信访人不具有强制力，对信访人的实体权利义务不产生实质影响。信访人对信访工作机构依据《信访条例》处理信访 事项的行为或者不履行《信访条例》规定的职责不服提起行政诉讼的，人民法院不予立案。
053
以举报下级行政机关违法等形式要求上级行政机关履行执法检查、督促履职等内部层级 监督职责的，通常不属于行政复议受理范围和行政诉讼受案范围。
——无锡梦巴黎家具城诉江苏省人民政府政府信息公开及行政复议案(2017)最高法行 申 6447 号
【裁判观点】
当事人就行政机关针对其投诉举报事项作出的处理或者不作为，是否可以申请行政复议 或者提起行政诉讼，取决于法律、法规及规章是否明确规定了行政机关在一定期限内受理并依法作出处理的法定职责。不能认为只要对行政机关投诉举报处理结论不服，就可以申请复 议或者提起诉讼。当事人认为行政行为侵犯其合法权益的，一般应当直接针对作出行政行为的机关提出权利救济的请求。当事人以举报下级行政机关行为违法等形式要求上级行政机关 履行内部层级监督职责的，不属于行政复议受理范围和行政诉讼受案范围。投诉举报人坚持申请复议的，行政复议机关可以依法作出不予受理决定，也可按照信访渠道处理。投诉举报 人又起诉复议机关不予受理决定，或者按照信访渠道处理行为的，人民法院应当告知不属于行政诉讼受案范围；投诉举报人坚持提起行政诉讼的，人民法院无需开庭即可迳行裁定不予 立案或者驳回起诉。
054
行政复议申请人错列被申请人经复议机关释明并补正材料后，仍不能明确被申请人的， 复议机关可以作出不予受理决定。
——毛某华、上海沉毅玻璃制品有限公司诉上海市人民政府行政复议不予受理案 (2017) 最高法行申 141 号
【裁判观点】
根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十二条、第二十九条的规定，申请人 提出行政复议申请时错列被申请人的，行政复议机构应当告知申请人变更被申请人；行政复议申请材料不齐全或者表述不清楚的，行政复议机构可以自收到行政复议申请之日起 5 日内 书面通知申请人补正，无正当理由逾期不补正的，视为申请人放弃行政复议申请。
055
当事人申请行政复议要求行政机关承担行政赔偿责任，既不能明确赔偿项目的构成，也无法提供证据证明相应的具体损害后果和赔偿范围的，行政复议机关可以决定驳回行政复议申请。
——张某尧、吴某先诉浦江县人民政府行政复议案 (2017)最高法行申 7979 号
【裁判观点】
申请人应对其在复议程序中提出的赔偿请求承担举证责任。申请人虽然在行政复议程序 中提出了赔偿请求和数额，但既不能明确赔偿数额的具体构成，也无法提供证据证明其所主张的具体损害后果和相应损失范围的，行政复议机关可以依法决定驳回申请人的赔偿请求。