【礼森观点】上海市国家级经开区未来发展路径选择的比较分析

上海市国家级经开区发展特点分析

国家级经济技术开发区（以下简称“国家级经开区”）是我国最早对外开放的前沿阵地，也是国内经济发展最优秀的区域之一，对我国国民经济与社会发展具有重大促进作用。上海市6家国家级经开区产业发展良好，2020年共完成营业收入超1.7万亿，实现规上产值近7000亿元，工业用地平均产出率超过100亿元/平方公里，远超上海市开发区平均水平。其中，上海化工区是国内化工产业标杆园区，松江开发区是长三角G60科创走廊的龙头园区，虹桥开发区是全国单位产出水平最高的国家级经开区。以漕河泾开发区、闵行开发区等为代表的6家国家级经开区，是上海市开发区的重要组成部分，也是上海市对外开放的高地和排头兵，更是地区经济发展和实施区域发展战略的重要载体和引擎。

从2016年开始，商务部对国家级经济技术开发区的综合发展水平进行考核评价工作，评价结果较为充分地反映了国家级经开区发展水平。上海市6家国家级经开区在商务部综合评价总体排名一般，2020年6家经开区无一家进入全国前十，排名最好的漕河泾开发区是第16位。礼森智库认为主要有以下几个原因：一是园区功能定位单一，上海市国家级经开区的主要功能定位为产业发展，与苏州工业园区、天津经开区等以城市新区开发为定位的经开区相比，功能定位单一。二是园区产业定位单一，虹桥开发区和上海化工区产业单一，前者以商贸、会展等服务业为主，后者以化工为单一产业，另外，闵行开发区和松江开发区以制造业为主，2020年两个园区三产比重不到13%。尽管6家国家级经开区产业发展良好，但产业单一，土地综合利用较差。三是园区规划面积小、以存量用地为主，限制了园区规模进一步扩张，受规划面积限制，上海国家级经开区规模很难扩大，虹桥开发区规划面积只有0.6平方公里，闵行开发区为16.38平方公里，只有松江开发区规划面积57.77平方公里，并且新增土地非常稀少。四是相对独立的“产城融合”，上海市国家级经开区的“产城融合”是相对独立的，“产”为一个独立的产业发展区域，“城”为产业园区之外的城镇发展区域，经开区对城镇发展没有任何管理权限，“城”的发展受市场支配，是否能为“产”做到配套存在较大的不确定性，城镇区域的发展不能完全与产业区域的发展统筹融合。产业转型升级需要多元化功能服务，但上海市国家级经开区受园区的功能定位、产业定位与规划面积等影响，无法统筹实现其所需的功能化服务，很难实现经开区真正意义上的转型发展。

排名前10的国家级经开区发展模式分析

2020年商务部国家级经开区综评中，排名前10位的是以苏州工业园区、广州经济技术开发区、天津经济技术开发区为代表的10家经开区，基本情况如下表。

表1 2020年国家级经开区综评前10名经开区基本情况表

礼森智库认为我国排名前10的经开区发展模式可以分为两种：一种是以苏州工业园区、青岛经济技术开发区为代表的城市化发展模式，另一种是以天津经济技术开发区和北京经济技术开发区等为代表的外延扩张、功能多元化发展模式。

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城市化发展模式：提供园区发展全方位所需

苏州工业园区隶属江苏省苏州市，1994年2月经国务院批准设立，同年5月实施启动，是中国和新加坡两国政府间的重要合作项目。园区从最初中新合作区的80平方公里逐渐转向城市化发展，园区与行政区合二为一，实际开发建设的规划面积为278平方公里。城市化发展模式将园区定位于城市整体发展之中，真正做到产城融合发展，园区在开发建设过程能充分结合我国的特色，发挥制度优势，调动所有资源，统筹社会经济发展各方面，协调平衡各方利益，满足园区发展全方位所需，实现园区发展最优化，促进了当地区域社会经济发展整体提升。2020年，苏州工业园区共实现地区生产总值2907.09亿元，进出口总额941.77亿美元，社会消费品零售总额934.81亿。2017年广州经济技术开发区与广州黄埔区深度融合，可以视为区政合一；杭州经济技术开发区在杭州市新一轮的行政区划调整中，2021年已经与新设的钱塘区合二为一，实现区政合一，体现了城市化发展模式下经开区对地方区域整体发展的带动引领作用。

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外延扩张、功能多元化发展模式：提供园区发展的空间与功能

天津经济技术开发区创立于1984年12月6日，是经国务院批准成立的首批国家级经开区之一，现在规划面积已经发展到460平方公里，包括经开区东区、中心商务片区、科学城、微电子产业园、现代产业园区、南部新兴产业园、滨海-中关村科技城等11个功能区域。外延扩张、功能多元化发展模式以国家级经开区为主体，土地资源增加为基础，以园区产业之间发展所需配套增加园区功能，“多功能区域合一”。在开发建设过程中从空间、功能为园区高质量发展提供保障，有利于园区产业生态链的形成，2019年天津经开区地区生产总值超过2000亿元，园区发展取得较大成就

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制度优势助力经开区高质量发展

这两种模式都充分发挥制度优势，经开区管委会统筹协调促进产业高质量发展。苏州工业园区是管委会和行政机构基本一体化，天津经开区管委会享有市一级经济管理权限，实现了政策资源的优化统筹，满足和适应国内外投资者多种产业领域的个性化、多元化需求，特别是国内外大公司跨行业、跨领域的战略性投资需要，真正实现园区产业多元化、融合化发展。在以科技创新作为第一生产力的时期，这两种发展模式下的国家级经开区在科技创新方面的制度优势将更为突出，更能发挥国家对科技创新的政策支持力度。像北京经开区、江宁经开区等大力打造科技创新平台，高新技术企业分别达到1144家和675家，助力实现园区深度转型，产业高质量发展，持续扩大园区经济规模，提升园区社会经济发展水平。

上海市经开区未来发展路径的建议

上海市6家国家级经开区中漕河泾开发区已经向城市开发定位转型，逐步增加园区各种功能，但在多为存量土地的情况下，转型难度大。金桥经开区也由原制造业基地向二、三产融合发展转型，但因新增土地有限而转型缓慢。松江经开区是以松江工业区为龙头，G60为纽带，将经开区内各构成园区形成一个整体，发挥管委会的优势，近几年取得巨大的发展成果，助力G60成为国家战略的一部分。上海市6家国家级经开区已经成功将产业发展做到极致，需要从扬长避短阶段向补短促长的阶段发展，从功能定位、产业定位、规划面积、土地天花板等方面进一步完善，促进未来园区规模与质量的提升。

根据上海市国家级经开区发展现状，及上海五大新城建设的未来，礼森智库认为松江经开区未来发展可以采用城市化发展模式，结合松江新城建设，将经开区与松江区深度融合，成为新城建设中民生、产业两极中的一极，逐渐实现区政合一，引领松江区整体发展；漕河泾开发区、金桥开发区、闵行开发区等经开区，具有良好的产业基础和巨大的影响力，建议采用外延扩张、功能多元化发展模式，扩张对象以补充园区多元化功能所需的科技型园区、金融型园区、商务咨询服务型区域等为主。未来上海市经开区的发展空间急需扩大，龙头作用必须发挥，建议上海市各经开区在保持市场化开发优势的同时，充分发挥管委会统筹协调管理作用，促进各类资源要素整合，进一步提升经开区二次开发能力，促进发展规模的增加与发展质量的提升，实现区域整体发展。